Quy trình quy hoạch đô thị và quá trình ra quyết định kiểm soát phát triển nhìn từ dự án cải tạo công viên Thống Nhất Những ngày gần đây, việc quy hoạch cải tạo và dự án đầu tư ở công viên Thống Nhất đã trở thành tâm điểm của dư luận. Sau khi UBND thành phố Hà Nội đã quyết định giữ nguyên mục đích sử dụng công viên là nghỉ dưỡng, có lẽ chúng ta vẫn còn nhiều điều trăn trở đối với quy trình quy hoạch và ra quyết định phát triển hiện nay. 1. Bối cảnh Công viên Thống nhất hiện là công viên lớn nhất (gần 50ha) nội đô và có ý nghĩa lớn nhất trong 32 công viên thành phố hiện nay. Về cả quy mô, tính hòan thiện, và vị trí nằm giữa trung tâm th đô, giao thông thuận tiện mà công viên tr thành địa điểm lựa chọn để nghỉ ngơi c a c a đông đảo nhân dân nội thành Hà Nội. Suốt gần năm thập kỷ qua, công viên Thống Nhất đóng vai trò như một lá phổi cải tạo môi trư ng phía Nam trung tâm cũ nơi có mật độ dân cư rất cao và rất thiếu cây xanh như quận Đống Đa. Trên thực tế, công viên Thống Nhất đóng góp tới 81% cơ cấu cây xanh c a quận Hai Bà Trưng và làm cho quận này có diện tích cây xanh bình quân gần gấp đôi so với tất cả các quận nội thành khác hiện nay (1.68m2/0.9m2) (xem ảnh vệ tinh dưới đây). Công viên Thống Nhất nằm trong đường bao màu trắng, (Nguồn: Google Earth, ảnh chụp vệ tinh 2004). Sau khi công ty Tân Hoàng Minh và mới đây là công ty Vincom đề xuất cải tạo công viên Thống Nhất, đồng th i S Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội trình bày phương án cải tạo m rộng vùng ‘động’ cho các hoạt động vui chơi giải trí; dư luận và các chuyên gia đã có 1 những phản hồi mạnh mẽ. Dù việc lấy ý kiến nhân dân về nhiệm v quy hoạch cải tạo chưa tiến hành như dự kiến, ngày 17/8/2007, y ban nhân dân thành phố Hà Nội đã có công văn trả l i không thay đổi m c đích sử d ng làm nơi nghỉ ngơi thư giãn c a công viên này. Có thể nói, việc xã hội hóa công tác quản lý dịch v công như công viên để ph c v các nhu cầu ngày càng tăng cho nhân dân là ch trương đúng đắn. Quá trình đầu tư sử d ng nguồn vốn không phải từ Nhà nước dự kiến sẽ không gây thất thoát lãng phí; dự án do doanh nghiệp có kinh nghiệm phát triển bất động sản hay vận tải công cộng đầu tư khi có hiệu quả cũng có nghĩa ph c v được nhu cầu c a xã hội. Nhiệm v cải tạo được cơ quan tư vấn cho UBND là S Quy hoạch Kiến trúc thành phố Hà Nội đệ trình chắc đã có những thẩm định về mặt chuyên môn. Tuy nhiên, khi đề án cải tạo công viên được đưa ra, các chuyên gia quản lý, chuyên gia quy hoạch, kiến trúc sư cảnh quan, các nhà khoa học về môi trư ng, về xã hội học bậc ‘cây đa cây đề’ đã lên tiếng. Các hội nghề nghiệp c a cả trung ương và địa phương như Tổng hội Xây dựng, Hội Quy hoạch Xây dựng Đô thị, một số tổ chức quốc tế và những nhà nghiên cứu trong và ngòai nước cũng phản đối ý tư ng biến công viên này thành nơi giải trí cao cấp. Vậy tại sao có nhiều nhà khoa học, nhà quản lý và cộng đồng dân cư xung quanh phản đối như vậy? Thông qua dự án cải tạo công viên Thống Nhất, bài viết phân tích những vấn đề c a quy trình quy hoạch và quá trình ra quyết định phát triển so với mô hình quy hoạch đồng thuận và minh bạch mà chúng ta cùng hướng tới. 2. Cơ sở để cải tạo công viên Thống Nhất a) Cơ sở cải tạo theo mô hình nhu cầu Vấn đề quan tâm đầu tiên khi quy hoạch cải tạo là phải đánh giá hiện trạng sử d ng, xây dựng quan điểm cải tạo căn cứ theo hiện trạng, cơ s lý thuyết và quan điểm cải tạo. Điều này liên quan đến những khái niệm căn bản về công viên và, mô hình tính tóan về nhu cầu sử d ng. Khi những ý kiến phản đối đến từ ngư i dân ngày càng tăng, chúng ta thử lập một mô hình sơ bộ tính toán về nhu cầu sử d ng để sử d ng làm căn cứ cải tạo. Với quy mô lớn và vị trí trung tâm, công viên Thống Nhất có đối tượng sử d ng rất đa dạng. Thông thư ng, những ngư i sử d ng công viên được chia làm ba nhóm: thường xuyên, bán thường xuyên, và không thường xuyên với cơ cấu, số lượng mỗi nhóm ph thuộc vào đặc thù về vị trí, về quy mô, cũng như tương quan về chất lượng, dịch v c a công viên này so với các công viên khác trong khu vực. Nhu cầu đến công viên định kỳ được coi là c a các cư dân lân cận như thư giãn, tập thể d c buổi sáng, đi dạo buổi chiều. Đây là nhu cầu khó hoặc không thể thay thế được b i cư dân xung quanh không có địa điểm khác để thỏa mãn các nhu cầu nghỉ ngơi tái tạo sức khỏe. Cư dân rất gần thư ng đến công viên thư ng xuyên (3-4 lần trong 1 tháng tr lên) bằng phương tiện thô sơ hoặc đi bộ; cư dân xa hơn đến công viên ít thư ng xuyên hơn (1-2 lần trong một tháng tr xuống hay còn gọi là bán thư ng xuyên). 2 Ngòai hai nhóm có tính định kỳ trên, công viên có quy mô lớn như công viên Thống Nhất còn đón khách không thư ng xuyên như khách du lịch và cư dân từ khắp nơi trong thành phố. Họ đến đây không vì tính cấp thiết nghỉ dưỡng thư ng xuyên mà để tham quan, tham gia các hoạt động lễ hội có tính mùa v như các triển lãm cây cảnh, hoạt động văn hóa-nghệ thuật tổ chức ngòai tr i. Thông thư ng nhóm này đến từ xa và do đó phải sử d ng phương tiện giao thông chứ không đi bộ. Số lượng ngư i đến trong các dịp như vậy ph thuộc vào nội dung sự kiện được tổ chức đây. Sử d ng mô hình xác suất ngư i sử d ng công viên để nghỉ dưỡng theo cự ly, ta giả định như 80% cư dân trong bán kính đi bộ 500m (đi bộ 5-7’) sử d ng công viên như một nơi nghỉ dưỡng thư ng xuyên (1); với bán kính từ 500 - 1000m (đi bộ 10-15’) là 40% (2), và bán kính 1000-2000m là 20%. (nếu có công viên thay thế thì chia đôi khu vực chồng lấn có công viên khác). Áp d ng mô hình trên vào công viên Thống Nhất, ta có diện tích ph c v tính theo cự ly c a cả hai nhu cầu thư ng xuyên và bán thư ng xuyên là 1778 ha với số ngư i sử d ng thư ng xuyên tương ứng là gần 15 vạn ngư i thuộc ba quận Đống Đa (gần 40%), Hai Bà Trưng (gần 40%), và Thanh Xuân (gần10%), (xem mô hình bên dưới). Hình 2: Mô hình nhu cầu sử dụng tính theo cự ly 3 Bán kính 1000m Bán kính 500m Bảng1: thống kê dân số tương ứng với mô hình nhu cầu sử dụng công viên làm nơi nghỉ dưỡng thường xuyên và không thường xuyên (dân số tính trên cơ sở số liệu thống kê năm 2003, tổng cục thống kê) Nhu Diện Tên phư ng Tỉ lệ sử Dân số cầu tích (ha) d ng (%) (ngư i) 173 Lê Đại Hành, Bùi Thị Xuân, Bách 80 41’718 Khoa (1/2), Phương Liên, Phương Mai (1/3), Nguyễn Du Thư ng xuyên Tổng cộng (tổng cộng) Không thư ng xuyên Tổng cộng 363 Trần Hưng Đạo, Hàng Bài, Cửa Nam (1/2), Phạm Đình Hổ, Ngô Thì Nhậm, Phố Huế, Đồng Nhân (1/2), Cầu Dền, Thanh Nhàn (1/2), Đồng Tâm (1/2), Bạch Mai (1/4), Phương Mai (2/3), Kim Liên, Trung Tự (1/2), Trung Ph ng, Văn Chương (1/3), Thổ Quan (1/3). 536 17 phư ng c a 2 quận Đống Đa và Hai Bà Trưng 1778 Hai Bà Trưng (75%), Đống Đa (67%), Hoàn Kiếm (60%), Thanh Xuân (10%). Ba Đình (7%) 1778 Một phần dân số 05 quận nội thành 40 46’431 88’149 20 59’397 147’546 Đối với các dịch v đặc thù, nhu cầu không thư ng xuyên có thể bao gồm cư dân cả nội thành với bán kính lên đến 10km. Tuy nhiên nhu cầu này không ổn định và không tính theo cơ s đơn vị mà tính theo sức chứa/thu hút c a từng hoạt động hoặc tính theo nhu cầu thị hiếu tiêu dùng. Như vậy, nhóm sử d ng sử d ng công viên Thống Nhất định kỳ là khá lớn. Mô hình tương tự các quốc gia khác cũng cho thấy hầu hết các công viên đều quan sát được nhu cầu sử d ng công viên c a cư dân địa phương để nghỉ dưỡng thư giãn lớn hơn nhiều so với nhu cầu c a khách du lịch hoặc cư dân xa đến. Dù việc cải tạo công viên Thống Nhất chưa được điều tra xã hội học hay lấy ý kiến cộng đồng, chúng ta vẫn có thể tham khảo kết quả khảo sát nghiên cứu lập quy hoạch tổng thể cho th đô Hà Nội tiến hành năm 2005. Số liệu tính toán dựa trên 20’000 mẫu ngẫu nhiên từ hộ gia đình Hà Nội và vùng lân cận cho thấy cư dân Hà Nội, nhất là khu vực trung tâm rất thiếu không gian để đi bộ, thư giãn, nghỉ ngơi 1 ; trên 91% số dân được phỏng vấn điều kiện tiếp cận công viên, không gian xanh là quan trọng hoặc rất quan trọng trong cuộc sống c a họ. Mong muốn c a họ là có thêm chỗ chơi thư ng xuyên cho 1 Dự thảo Báo cáo chính, Haidep, trang 10-21 đến 10-23, UBND thành phố Hà Nội, 2006. 4 trẻ em là ưu tiên số một trong các tiện nghi cần được nâng cấp các công viên hiện có, kế đến là các chức năng khác như đi dạo, sân tập thể d c thể thao và chỗ nghỉ ngơi 2 . Dựa vào mô hình trên, chúng ta có thể đánh giá chức năng nghỉ dưỡng là nổi trội c a công viên Thống Nhất với số lượng trên 15 vạn có nhu cầu nghỉ dưỡng định kỳ. Điều tra xã hội học về nhu cầu sử d ng cũng cho thấy đa số cư dân Hà Nội mong có thêm công viên, đư ng dạo ph c v nhu cầu nghỉ dưỡng. Qua đó, chúng ta có thể hiểu tại sao có cộng đồng dân cư băn khoăn về việc cải tạo công viên Thống Nhất như vậy. b) Cơ sở cải tạo the quan điểm cải tạo Công viên (từ Hán-Việt là gong yuan) có nghĩa là vư n công cộng, có m c đích tạo lập lại sự cân bằng về tự nhiên, cải tạo vi khí hậu, cung cấp nơi nghỉ ngơi thư giãn, hồi ph c sức khỏe cho cư dân trong khu vực và đô thị nói chung. Theo từ điển bách khoa toàn thư tiếng Anh thì chức năng chính c a công viên (park) là nghỉ ngơi, thư giãn gắn kết trên nền tảng không gian tự nhiên, không gian m với cây xanh, vư n hoa, mặt nước, sân chơi chung, khu vực cắm trại và các khu vực dành để giải trí mang tính hồi ph c sức khỏe (recreation). Công viên là một sản hàng hóa công đặc thù phải được quản lý ph c v lợi ích chung. Đặc thù c a công viên là tọa lạc trên đất đai sở hữu chung và phải mở cho công chúng được vào. Bên cạnh nhu cầu dân cư, căn cứ để thiết kế cải tạo là khái niệm hay quan điểm và hệ thống giá trị. Căn cứ này dựa trên cơ s xác lập mối quan hệ c a công viên với cả đô thị trong một tầm nhìn lâu dài. Trên cơ s thực tiễn vừa qua, có thể nói cải tạo công viên Thống Nhất nằm đâu đó giữa ba khái niệm (concept) khái quát như sau:    2 Quan điểm thứ nhất cho rằng trung tâm thành phố thiếu không gian xanh và tĩnh lặng để hồi ph c sức khỏe cộng đồng. Công viên chính là khu ‘vư n’ trung tâm thành phố với ưu tiên ph c v nhu cầu nghỉ dưỡng, cân bằng sinh thái ph c v cho môi trư ng quá thiếu cây xanh, quá thừa yếu tố ‘động’ để nhân dân ‘hồi ph c’ sức khỏe. Quan điểm thứ hai cho rằng trung tâm thành phố thiếu bãi đỗ xe, thiếu không gian đa chức năng mà việc khai thác quỹ đất công viên hiện nay chưa hiệu quả kinh tế. Vì vậy cần tận d ng khai thác hợp lý không gian ngầm hoặc một số khu vực để ph c v khách du lịch và nhu cầu giải trí, tăng thu nhập và việc làm, đáp ứng nhu cầu giải trí đa dạng và ngày càng tăng c a nhân dân, tiếp cận hội nhập với thế giới thông qua các hoạt động văn hóa nghệ thuật và dịch v có tính chuyên nghiệp, hiện đại. Quan điểm thứ ba cho rằng trung tâm thành phố cần khai thác một cách hài hòa không gian đa chức năng thì cần dần dần bổ sung một số dịch v và hoạt động Nguồn: Báo cáo quy hoạch tổng thể (dự thảo sửa đổi), Haidep, bảng 10-36, trang 10-22. 5 mang yếu tố ‘động’ trên cơ s cơ cấu ‘tĩnh’ là ch đạo hiện nay công viên; giải quyết hài hòa các m c tiêu, các nhóm nhu cầu khác biệt trên cơ s những điều kiện sẵn có, ph c v tốt hơn nhu cầu thiết yếu về sức khỏe c a bản thân cộng đồng địa phương và yêu cầu phát triển du lịch, phát triển kinh tế và sức khỏe cộng đồng. Đối với khái niệm thứ nhất, việc quy hoạch cải tạo không thay đổi chức năng c a công viên hiện nay mà chú trọng ph c v tính cân bằng trong đ i sống đô thị. Với Hà Nội, điều này thật có ý nghĩa quan trọng b i trên thực tế, năm 2004, diện tích cây xanh bình quân chung tại 9 quận Hà Nội là 0.9m2 3 . Diện tích này chỉ bằng 1/20-1/30 lần những đô thị tiên tiến có môi trư ng sống tốt trên thế giới (London 27m2/ngư i và New York là 29m2/ngư i). Các phương án cải tạo sẽ ưu tiên bổ sung các hạng m c nơi vui chơi cho trẻ em và gia đình, một số tiện nghi như nhà vệ sinh công cộng, quản lý chặt chẽ môi trư ng văn hóa, an ninh để nơi đây tr thành môi trư ng thư giãn tốt hơn cho mọi đối tượng. Mô hình thứ nhất không đòi hỏi đầu tư thêm đáng kể mà chỉ tập trung cải tiến cách thức quản lý. Làm sao cho đơn vị có thêm động lực, có thể thêm thu nhập khi cho thuê mặt bằng tổ chức các hoạt động văn hóa, lễ hội để đảm bảo nguồn thu ph c v lợi ích công cộng. Đây là mô hình phổ biến c a các công viên trung tâm các đô thị lớn trên thế giới. Đối với khái niệm thứ hai, cần bổ sung cho công viên các hoạt động giải trí và dịch v cao cấp có tính khám phá, thử thách (mô hình công viên giải trí kiểu Disney land). Ý tư ng c a công viên loại này là ph c v nhu cầu giải trí c a nhiều nhóm đối tượng, đặc biệt là trẻ em, thanh niên trong công viên. Mặc dù không có nhiều không gian yên tĩnh nhưng công viên này cũng tạo ra sự thay đổi trong nhịp sống thư ng ngày và cũng là một hình thức nghỉ ngơi hấp dẫn. Công viên giải trí thư ng đặt trung tâm các đô thị nhỏ vệ tinh c a đô thị lớn, có chức năng chuyên làm du lịch. Trên thế giới cũng chưa có nơi nào đặt công viên giải trí lớn vào trung tâm đô thị lớn do sự quá tải về giao thông và nhiều lý do khác, đặc biệt là khi mọi ngư i cần sự yên tĩnh để lấy lại cân bằng khi yếu tố động đã quá thừa. Mô hình thứ hai đòi hỏi việc đầu tư lớn, có thể quá sức ngân sách c a chính quyền đô thị. Chính vì vậy thành phố Hà Nội ch trương kêu gọi vốn đầu tư từ xã hội để ph c v yêu cầu đầu tư tập trung, quản lý chặt chẽ bằng đồng vốn tư nhân đảm bảo hiệu quả khai thác cao hơn đầu tư công cộng. Khi đầu tư lớn, doanh nghiệp thư ng yêu cầu ưu tiên khai thác sử d ng mặt bằng như khai thác thương mại (độc quyền) không gian và cảnh quan công viên (yếu tố rất thiếu trung tâm Hà Nội) để làm các dịch v như bãi để xe, nhà hàng cao cấp trong không gian vư n, siêu thị để kết hợp tiềm năng khách hàng đi chơi kết hợp ăn uống và mua sắm. Mô hình thứ hai ít tính công cộng hơn do hoạt động giải trí cao cấp không nằm trong diện hàng hóa thiết yếu cho cuộc sống đòi hỏi phải được chính quyền hỗ trợ. Đối tượng ph c v c a nhóm này có khả năng chi trả cao có thể chi trả thêm để đi xa hơn. 3 Báo cáo cuối kỳ dự án nghiên cứu quy hoạch tổng thể Hà Nội Haidep, 2006 6 Đối với khái niệm thứ ba, việc cải tạo sẽ tính toán bổ sung một số hạng m c với quy mô nhất định làm tăng cư ng tính hấp dẫn cho không chỉ thanh niên mà cả các gia đình có trẻ em nhiều độ tuổi khác nhau được nghỉ ngơi và giải trí đa dạng hơn. Tuy nhiên, những hoạt động như vậy không làm ảnh hư ng đến môi trư ng thư giãn và tính chất nghỉ ngơi mang tính tĩnh lặng, cân bằng c a công viên. Mô hình thứ ba không yêu cầu đầu tư lớn nhưng cũng cần đầu tư nhất định với sự bổ sung một số hạng m c vào các trang thiết bị, tiện nghi sẵn có. Các hoạt động giải trí ‘động’ bổ sung vào một số khu vực quy mô vừa phải sẽ không cần đến doanh nghiệp bên ngòai độc quyền khai thác mà có thể chỉ cần đấu thầu một số hạng m c c thể. Sự gia tăng họat động đa dạng sẽ dẫn tới bổ sung đáng kể yếu tố còn thiếu công viên này là bãi gửi xe, nhà vệ sinh công cộng, các khu vực chơi dành riêng cho trẻ nhỏ và trẻ cùng gia đình. Mô hình thứ ba cũng ít tính công cộng hơn mô hình đầu tiên, nhưng nó là nguồn thu bổ sung tại chỗ cho công tác quản lý. Việc lựa chọn khái niệm cải tạo là quan trọng, b i nó chi phối các phương án thiết kế. Đối với công viên Thống Nhất, và quan điểm c a UBND thành phố Hà Nội mới đây đã khẳng định khái niệm thứ 2 bị loại bỏ. Vấn đề là UBND sẽ lựa chọn quan điểm như thế nào để điều hòa các nhu cầu trước mắt và lâu dài, giải quyết các mối quan hệ đa chiều để ph c v được đa số nhân dân cũng như ph c v nhu cầu c c bộ cư dân xung quanh. Điều này liên quan đến quá trình ra quyết định 3. Quá trình ra quyết định Cơ s quy hoạch cải tạo là yếu tố quan trọng, xong từ đề án đến triển khai còn một yếu tố không kém phần quan trọng là quá trình ra quyết định. Trên thực tế, quá trình ra quyết định với những dự án lớn luôn thu hút sự quan tâm c a công chúng, nhưng công chúng lại ít khi biết quy trình ra quyết định về ‘số phận’ c a những công viên họ đang sử d ng diễn ra như thế nào. Sự lo ngại rằg đằng sau những đề xuất cải tạo ‘vùng động’ và ‘vùng tĩnh’ có thể dẫn đến những ‘hàng rào mới ngăn cách giàu nghèo’ hay sự biến tướng c a quá trình ‘xẻ thịt’ công viên Tuổi trẻ hay vư n thú Hà Nội, giống như KTS Thanh Bình Đại học Deakin, Australia 4 đã nêu là biểu hiện c a ngư i dân không được rõ vai trò tham gia c a mình. Điều này phải chăng gây nên những lo ngại được cảnh báo từ các chuyên gia, các nhà quản lý có nhiều năm thâm niên ngay từ trong bộ máy hành chính nhà nước như TS Phạm Sỹ Liêm, nguyên Phó Ch tịch UBND thành phố và Thứ trư ng Bộ Xây dựng, TS. KTS. Trần Ngọc Chính, Thứ trư ng Bộ XD, hay TS. Đào Ngọc Nghiêm, nguyên Giám đốc S Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội cùng rất nhiều ‘cây đa cây đề khác nữa’. Chúng ta sẽ phân tích quy trình làm quy hoạch và quy trình ra quyết định hành chính liên quan đến lập và thực thi quy hoạch. a) Quy trình quy hoạch Có thể nhận thấy sự hội t c a lo ngại trong lĩnh vực quy hoạch trên bắt nguồn từ hai vấn đề là bản chất pháp lý c a quy hoạch quá trình lập quy hoạch. 4 Xem thêm bài có trên đư ng dẫn sau: http://vietnamnet.vn/bandocviet/2007/01/658909/ 7 Hiện nay quá trình làm quy hoạch hầu hết các nước có nền kinh tế thị trư ng, dù có hay không có tính ràng buộc, bắt buộc phải thực thi đều ít nhiều lấy sự đồng thuận hay sự tham gia c a cộng đồng làm căn bản. Quy hoạch là một ngành đặc thù có nhiều cách hiểu, nhiều phương án, lại động chạm quyền lợi rất nhiều bên nên nếu không có cơ s pháp lý chặt chẽ rất khó thực hiện. Tuy nhiên, một khi cộng đồng đã tham gia và có ý kiến và được kiểm soát thì nó tr nên có tính pháp lý (legitimacy) và dễ dàng triển khai hơn b i nó dựa trên ý chí c a đa số. Quy hoạch Việt Nam sau Luật Xây dựng năm 2004 và Nghị định 08-2005 c a Chính ph cũng đã quy định khi lập quy hoạch chi tiết phải có sự tham gia c a cộng đồng. Tuy nhiên, quy định này luật Xây dựng rất chung chung, kể cả văn bản dưới luật là Nghị định cũng chỉ yêu cầu UBND cấp huyện tổ chức lấy ý kiến về ‘nhiệm vụ quy hoạch chi tiết’ thông qua ‘đại diện tổ dân phố’ và ‘ủy ban nhân dân cấp xã’ (khỏan 2, điều 22, Nghị định 08/2005/NĐ/CP). Trong khi đó, luật quy hoạch c a các quốc gia khác ví d như Anh, Th y điển, Hoa Kỳ rất coi trọng quá trình tham gia c a cộng đồng và quy định chi tiết, chặt chẽ quá trình lấy ý kiến bao gồm cả th i hạn, nội dung, và giám sát kết quả lấy ý kiến cộng đồng. Do mỗi quốc gia có một hệ thống luật pháp riêng dựa trên đặc thù c a tổ chức chính quyền địa phương và hệ thống hành chính nên khó có thể so sánh một cách đầy đ . Dưới đây là một mô hình quy hoạch cải tạo công viên với sự tham gia cộng đồng một cách thực chất tại hạt hạt Fairfax, tiểu bang Virginia, Hoa Kỳ: 8 Phân tích địa điểm Tham khảo quy trình quy hoạch cải tạo công viên ở Fairfax, Virginia, Hoa Kỳ Thông tin về địa điểm Xây dựng lựa chọn Hội thảo chuyên gia Ghi chú: Tư vấn thực hiện Cộng đồng tham gia Quyền lực quyết định Xây dựng phương án Nghe phản hồi vướng mắc Triển lãm lấy ý kiến Dự thảo sửa đổi Thông qua, quyết định Thông thư ng, những mô hình như trên thư ng có sáu tiêu chí để được coi là có sự tham gia c a cộng đồng:      cộng đồng và cá nhân bị điều chỉnh b i quy hoạch được tham gia trực tiếp, không cần phải thông qua đại diện mới được có ý kiến (khác với quy định Việt Nam hiện nay); ‘vấn đề’ (problem) tức là lý do cần cải tạo được xây dựng trên cơ s tham khảo ý kiến từ cộng đồng (điều này ta không quy định rõ mà gộp vào nhiệm v quy hoạch chi tiết), Ý đồ m c tiêu cải tạo (concept) phải được lấy ý kiến c a cộng đồng (điều này ta không quy định rõ mà gộp vào nhiệm v quy hoạch chi tiết); Các phương án so sánh cải tạo (alternatives) phải được lấy ý kiến trước khi hội đồng xét duyệt lựa chọn (Việt Nam không quy định); Sau khi dự thảo phương án được chọn ra (draft plan), cộng đồng được quyền có các ý kiến phản hồi để đóng góp và nó phải được phản ánh khi trình duyệt cuối cùng (Việt Nam không quy định). 9  Các quy trình trên có th i hạn và kế hoạch c thể, cách thức lấy ý kiến c thể đ để cộng đồng cho ý kiến (Việt Nam không quy định). Có thể nói các nước phát triển lựa chọn cách thức để thể chế hóa phương án quy hoạch c a họ dựa vào nguyên tắc đồng thuận và minh bạch. Mỗi quốc gia và hệ thống quy hoạch có cách lựa chọn khác nhau để quy hoạch c a mình có tính pháp lý (legitimacy). Trước kia hệ thống quy hoạch c a Việt Nam chỉ cần Hội đồng nhân dân và y ban nhân dân thông qua, phê duyệt là có giá trị pháp lý (thực ra là phải thông qua cả tỉnh y hoặc thành y), còn hiện nay là có thêm sự tham gia c a cộng đồng. So sánh trên cho thấy để quy hoạch Việt Nam có sự tham gia c a cộng đồng như các quốc gia phát triển còn là một quá trình lâu dài. Tuy nhiên, nếu không xác định đây là con đư ng đi tới thì ngay dự án công viên Thống Nhất đã xuất hiện những quan ngại về quá trình lập quy hoạch. Thứ nhất, trong cuộc họp trình bày phương án cải tạo, ý kiến từ cộng đồng và các nhà khoa học hỏi về cơ s c a việc quy hoạch có dựa trên điều tra xã hội học về nguyện vọng c a những ngư i đang sử d ng không (cơ s thực tiễn). Thứ hai, về ý tư ng ch trương cải tạo, mọi ngư i đã thắc mắc thế nào là ‘thiết kế cảnh quan hiện đại’, quan điểm này xuất phát từ đâu (quan điểm cải tạo). Thứ ba, phương án cải tạo với cơ s phân chia vùng động và vùng tĩnh là gì, tại sao đề án cải tạo không xây dựng các phương án lựa chọn riêng biệt theo quan điểm để đánh giá. Có thể nói dự án công viên Thống Nhất là một liều thuốc thử cho quy trình làm quy hoạch với sự tham gia c a cộng đồng hiện nay. b) Quá trình ra quyết định Trong giai đoạn trước, các dự án phát triển nằm trong chương trình kế hoạch sẽ được thông qua nhanh chóng. Vấn đề chậm trễ thư ng nằm các giải pháp kỹ thuật và thu xếp tài chính để đầu tư. Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, dự án thông qua được hay không lại phải xét tới góc độ nó sẽ đem lợi cho ai, có cho đa số không hay chỉ cho một nhóm, và cũng có thể một nhóm lợi ích nhất định chịu thiệt hại. Về bản chất, đây là bài toán lợi ích nhóm 5 . Thông thư ng, cơ chế dân ch đòi hỏi sự cân nhắc lợi hại được giải quyết công khai tại nghị trư ng. Mỗi đề xuất phát triển hay hạn chế phát triển được mổ xẻ và phản biện công khai tại hội đồng thành phố, với mỗi đại biểu dân cử lên tiếng bảo vệ cho các nhóm lợi ích họ đại diện, ví d các cộng đồng, các ngành, giới nhất định. Trên lý thuyết, dự án thông qua có nghĩa là ngư i đề xuất phải thuyết ph c được đa số về lợi ích cho nhóm c a mình được chia sẻ chung với xã hội, và chứng minh rằng nó tốt hơn các phương án khác trong th i điểm đó. Từ thập niên 80 thế kỷ trước tới nay, đô thị tại các nước phát triển đã thay đổi từ một chiều sang đa chiều. Chính quyền đô thị không đ sức, không cần thiết, và không hiệu quả nếu tự mình làm hết mọi việc. Những việc chung được doanh nghiệp và cộng đồng chia sẻ và chính quyền giữ vai trò trung tâm để định hướng và giám sát. Khái niệm quản lý (management) được thay bằng điều hành và phối hợp (governance). Doanh nghiệp 5 Xem thêm bài lợi ích nhóm c a NCS Nguyễn An Nguyên nhật đư ng link này. đại học Rice, US, đã đăng trên tuổi trẻ ch 10 (đại diện cho tư bản) luôn luôn phải liên minh với quyền lực chính trị để kinh doanh sinh l i. Liên minh này được tác giả Elkin 6 (1987) và Stone (1993) gọi là một thứ ‘định chế đô thị’ (urban regime). Định chế này ra đ i cùng với sự tự ch c a chính quyền đô thị về rất nhiều mặt và đồng th i là trách nhiệm nặng hơn. Với trách nhiệm đó, chính quyền đô thị rất cần nguồn tài chính dồi dào và cũng phải thương mại hóa các hoạt động c a nó một phạm vi nhất định. Sự liên minh là hai chiều b i các doanh nghiệp dồi dào nguồn ‘tư bản’ cần quyền lực, còn thì chính quyền đô thị cần ‘liên minh’ với các doanh nghiệp để kiếm tiền chi trả cho các hoạt động c a họ. Khi doanh nghiệp càng mạnh, mối quan hệ này càng chặt chẽ, thậm chí là chính quyền còn ph thuộc vào một số doanh nghiệp. Tuy nhiên vấn đề nằm định chế này được kiểm soát ra sao. Nhìn chung, không ai có thể điều chỉnh các liên minh giữa các doanh nghiệp và các chính trị gia hay ứng viên tiềm năng b i đó là lựa chọn c a cá nhân, theo quan hệ và s thích riêng không bị điều chỉnh b i luật hành chính. Tuy nhiên, về nguyên tắc chỉ có một cách duy nhất là minh bạch hóa quá trình ra quyết định để mỗi dự án tự giải trình (accountability) cho ngư i ch c a đô thị là nhân dân thông qua cơ chế đại diện là hội đồng thành phố (city council) và công luận (public). Trên nguyên tắc này, các nguyên tắc thương lượng để đền bù cho dự án phát triển hay không cho phát triển được công khai. Quá trình thương lượng có thể được giữ kín, song kết quả thương lượng phải được công bố chi tiết để công luận giám sát. Nhìn ra bên ngòai, trong giai đoạn đầu chuyển đổi Trung Quốc, khi thể chế cũ còn ảnh hư ng quá lớn thì việc ra quyết định sau ‘các cánh cửa đóng kín’ 7 đôi khi có thể dẫn tới những quyết định tốt; tuy nhiên, nếu tiếp t c duy trì nó thì quả là sự cầu may. Trong lĩnh vực kiểm soát phát triển đô thị, các học giả như Xu J., Ma, L. đã phân tích những bài học về những dự án được quyết định theo kiểu này, dẫn đến việc chính trị hóa những vấn đề thuộc về hành chính hoặc kỹ thuật. Với bản chất tùy nghi (discretion) c a các cơ quan kiểm soát quy hoạch và tính linh động (flexibility) c a phương án quy hoạch, những hậu quả có thể trông thấy được c a hệ thống kiểm soát quy hoạch thành phố Quảng Châu hay nhiều đô thị c a Trung Quốc là từ các tuyên bố m c tiêu cho đến hiện thực là khác xa nhau 8 . Hiện nay, dự thảo luật quy hoạch mới c a Trung Quốc cũng đã nhấn mạnh phương pháp làm quy hoạch từ dưới lên và yêu cầu minh bạch trong quá trình ra quyết định. Việt Nam, KTS Thanh Bình cũng đã lấy ví d về các doanh nghiệp không công bố rõ ràng những ‘quà tặng’ cho thành phố và cư dân địa phương trong các dự án nâng Elkin Steven, Stone Clarence và nhiều tác giả khác đã xây dựng lý thuyết về định chế đô thị (urban regime) sử d ng cách tiếp cận kinh tế chính trị để mô tả quan hệ liên minh giữa quyền lực chính trị và quyền lực tư bản, giữa chính quyền và các nhóm lợi ích bao gồm cả cộng đồng trong các hoạt động kinh tế và xã hội trên địa bàn đô thị. Xem thêm trong ‘Cities and the regime in America, Elkin S., 1987, Chicago University Press; Urban regimes and capacity to govern: a political economy approach, Stone C., Journal of Urban Affairs, Vol 15, 1993. 6 7 Thuật ngữ chỉ việc ra quyết định kín, không công khai. 8 Xem thêm Xu, J., the changing role of land use planning in the land-development process in Chinese cities: the case of Guangzhou, Third World Planning Review, vol 23, issue 3, 2001; Economic reforms, urban spatial restructuring, and planning in China, Ma, J.L.C, Progress in planning, vol 61, issue 3, 2004. 11 cấp công viên, và khi dự án triển khai, với lý do thiếu tiền, trượt giá, các hạng m c này bị bỏ qua khi sự đã rồi. Những quyết định quan trọng về phát triển đô thị Hà Nội (và các đô thị khác) nhìn chung được xem xét và quyết định b i thư ng v Thành y, Hội đồng Nhân dân và y ban Nhân dân. Những quyết nghị tập thể có ưu điểm tránh được những sai sót từ một phía hay lợi ích c c bộ nhưng đôi khi cũng bó buộc những sáng tạo và quyết đoán trong điều hành. Xu hướng đổi mới c a Chính ph hiện nay là đề cao trách nhiệm cá nhân và tôn trọng ý kiến tập thể. Đối với lĩnh vực phát triển đô thị, đề cao trách nhiệm đây có lẽ là trách nhiệm giải trình. C thể là vấn đề làm sao hoàn thiện cơ chế đảm bảo để các dự án được mổ xẻ một cách minh bạch trước Hội đồng, (hầu như) không thiên vị và đặt lợi ích chung, lợi ích lâu dài lên trên lợi ích nhóm và lợi ích trước mắt. 4. Kết luận Quy trình lập, xét duyệt quy hoạch để đảm bảo tính ph c v , tính minh bạch và đồng thuận là cơ s để nhân dân dân thực hiện quyền tham gia đóng góp, khi nhân dân là ngư i ch , ngư i sử d ng các công trình có tính công cộng và tính xã hội cao như công viên. Khi một khách hàng vào quán cắt tóc, ngư i thợ trước khi cắt cần phải hỏi xem ngư i được cắt muốn bộ tóc c a mình như thế nào. Nếu yêu cầu rõ ràng là không hợp lý, ngư i cắt tóc sẽ hướng dẫn và nhưng cũng sẽ đưa ra một số mẫu để ngư i ch c a mái tóc lựa chọn. Khi đã chọn xong kiểu, ngư i cắt tóc cũng cần trao đổi sẽ làm thế nào để có được kiểu như ý muốn. Trong quá trình làm, ngư i ch cũng cần theo dõi và sửa đổi những khiếm khuyết cho đến khi hòan thiện. Chính quyền đô thị được tổ chức để giải quyết những vấn đề cấp độ toàn đô thị, liên khu vực, có liên quan mật thiết đến đông đảo cư dân, có tính thiết yếu cho sự tồn tại và phát triển đô thị. Ngư i dân luôn mong muốn chính quyền c a mình ph c v nhân dân như ngư i thợ cắt tóc với khách hàng, với nhân dân là ngư i ch đích thực c a tác phẩm c a công tác quản lý đô thị. Bài viết này không nhằm m c đích ng hộ hay phê phán một quyết định c thể mà nhằm cung cấp thông tin cho những ngư i quan tâm cả khía cạnh chuyên môn và quản lý. Hy vọng rằng những thông tin này giúp các nhà quản lý tham khảo và hòan thiện hơn nữa quy trình lập, xét duyệt quy hoạch và ra quyết định kiểm soát phát triển Hà Nội cũng như Việt Nam, hướng tới một hệ thống quy hoạch đồng thuận, nâng cao giá trị pháp lý cũng như minh bạch c a hệ thống thể chế nói chung. Trong dữ liệu sử d ng để tính toán còn có một số yếu tố chưa đầy đ do thông tin thu thập từ nhiều nguồn chưa chính thức. Bản thân tác giả cũng không tham dự và nghe thuyết trình c a đại diện S Quy hoạch Kiến trúc về dự án quy hoạch cải tạo công viên này nên có thể những thông tin khai thác qua internet chưa đầy đ và hạn chế. Nguyễn Ngọc Hiếu, NCS quản lý đô thị, Đại học tổng hợp London London, 21/08/2007 (bài đã đăng trên tạp chí Người Xây dựng, số tháng 9 năm 2007) 12