Cẩm nang Thực hiện một Quá trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA)

Chia sẻ: Xuan Truong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:68

Thêm vào BST

Báo xấu

331
lượt xem 88
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Văn bản pháp luật là “các hình thức văn bản qua đó chính phủ đưa ra các quy định và yêu cầu mà người dân và doanh nghiệp phải tuân thủ. Văn bản pháp luật bao gồm luật, các chỉ thị, lệnh chính thức và không chính thức, các văn bản dưới luật do các cấp chính phủ ban hành, các quy định của các cơ quan tự trị và các tổ chức phi chính phủ mà đã được chính phủ uỷ quyền thực hiện1 . Văn bản pháp luật bao gồm một loạt các quy định, văn bản...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Cẩm nang Thực hiện một Quá trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA)

Cẩm nang Thực hiện một Quá trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA)
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Cẩm nang Thực hiện một Quá trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) Cẩm nang Hướng dẫn này cho Raymond Mallon soạn thảo trong Khuôn khồ hợp tác giữa GTZ và Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ (PMRC) Phiên bản 1.0. Hà Nội, tháng 5 năm 2005 2
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) MỤC LỤC Giải thích Thuật ngữ ............................................................................. v Giới thiệu........................................................................................... 6 Văn bản Pháp luật là gì? ............................................................................................................... 6 Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) và Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật là gì? ............................................................................................................. 7 Mục tiêu của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) là gì? ............................... 8 Những Câu hỏi Cần được Trả lời trong Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) là gì? ................................................................................................................................. 9 Tại sao nhiều chính phủ yêu cầu thực hiện Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật?............................................................................................................................................. 9 Những thay đổi nào về chính sách đòi hỏi phải thực hiện một Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? .................................................................................................... 11 Cơ quan nào nên tiến hành Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật?..................... 11 Khi nào thì nên Bắt đầu Quá trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật?........ 12 Làm cách nào đề đảm bảo chất lượng của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật?........................................................................................................................................... 12 Các Bước chính trong Quy trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật ............. 13 Bước 1: Nhận biết Vấn đề và Đánh giá Ban đầu ..................................... 14 Tổng quát ............................................................................................................................................ 14 Hiểu rõ vấn đề .................................................................................................................................. 14 Xác định Mục tiêu............................................................................................................................ 16 Xem xét các Phương án Thay thế .......................................................................................... 17 Lựa chọn Giữa các Phương án ............................................................................................... 18 Dự thảo Báo cáo ban đầu Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) .............. 20 Bước 2: Xây dựng một Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) Sơ bộ và Kế hoạch Tham vấn Ý kiến .......................................................... 23 Chuẩn bị Báo cáo Sơ bộ Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật ............................. 23 Kế hoạch Tham vấn Ý kiến ........................................................................................................ 24 Bước 3: Tham khảo Ý kiến các Đối tượng Khác nhau và Thu thập Số liệu .................................................................................................... 25 Quá trình Tham vấn ....................................................................................................................... 25 Một số Thông lệ Ưu việt trong Quá trình Tham vấn Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật ................................................................................................................................. 26 Mô tả quá trình tham vấn ý kiến trong Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật cuối cùng............................................................................................................ 27 Bước 4: Thu thập Số liệu, Phân tích và Thảo luận Kết quả..................... 29 Giới thiệu ............................................................................................................................................. 29 Tổng quan về Phương pháp Đánh giá Kinh tế ................................................................. 29 Bước 5: Xây dựng Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật Đầy đủ ...................................................................................................... 33 Giới thiệu ............................................................................................................................................. 33 3
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Mô tả quá trình Tham vấn ý kiến ............................................................................................. 33 Mục đích và bản chất của đề xuất thay đổi pháp luật dự kiến .................................. 33 Đánh giá các Phương án Lựa chọn Nhằm Giải quyết Vấn đề.................................. 34 Phân tích Kinh tế của các Phương án Khả thi .................................................................. 35 Thực hiện và giám sát .................................................................................................................. 38 Tóm tắt và Khuyến nghị ............................................................................................................... 40 Bước 6: Phê duyệt Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật ...................... 41 PHỤ LỤC 1: Hướng dẫn của Vương quốc Anh về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật Ban đầu, Sơ bộ và Đầy đủ ............................................ 42 Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật ban đầu ................................................................ 42 Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật Sơ bộ .................................................................... 43 Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật Đầy đủ ............................................... 44 Phụ lục 2: Tóm tắt các Thông lệ Ưu việt về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật tại Một số Quốc Gia và Liên hệ với Thông lệ Ưu việt của OECD ................................................................................................. 46 Phụ lục 3: Tổng quan về Đánh giá Lợi ích và Chi phí ............................. 50 Phân tích Lợi ích và Chi phí là gì? .......................................................................................... 50 Khi nào thì sử dụng Phân tích Lợi ích và Chi phí? ......................................................... 51 Chi phí và lợi ích được định lượng ra sao?........................................................................ 52 Giá trị hiện tại ròng (NPV) được tính toán ra sao? ......................................................... 52 Những yếu tố không chắc chắn cần được xử lý ra sao?............................................. 53 Độ sâu của Phân tích? ................................................................................................................. 53 Để cho các nhà ra quyết định quyết định ............................................................................ 53 Phụ lục 4: Phân tích Hiệu quả Chi phí ................................................... 55 Phân tích Hiệu quả Chi phí là gì và khi nào thì sử dụng phương pháp này? ....................................................................................................................................................... 55 Hạn chế của phương pháp Phân tích Hiệu quả Chi phí .............................................. 56 Đâu là chỉ số chính nhằm đo mức độ hiệu quả? ............................................................. 56 Phương pháp Tiết kiệm Chi phí ............................................................................................... 57 Phương pháp Hiệu quả Chi phí ............................................................................................... 57 PHỤ LỤC 5: NGUYÊN TẮC PHÁP LÝ CỦA AUSTRALIA ........................... 59 Nguyên tắc đảm bảo Chất lượng Pháp luật....................................................................... 59 Đặc tính của Văn bản pháp luật có chất lượng ................................................................ 61 Phụ lục 6. Hà Lan: 11 Yếu tố Quyết định Đảm bảo Khả năng Tuân thủ Pháp luật ............................................................................................ 64 Phụ lục 7: Các Nguyên tắc của APEC nhằm Cải thiện Cạnh tranh và Cải cách Pháp luật .............................................................................. 66 4
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Giải thích Thuật ngữ Các cơ quan chính phủ Các cơ quan chính phủ (thường là các bộ) chịu trách liên quan nhiệm thực hiện các sáng kiến và chương trình cải cách. Người đứng đầu của các cơ quan này (thường là Bộ trưởng) sẽ chịu trách nhiệm về nội dung của một Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật. Văn bản Pháp luật Gồm nhiều hình thức văn bản qua đó chính phủ đưa ra các quy định mà người dân và doanh nghiệp cần phải tuân thủ. Văn bản pháp luật bao gồm luật, các chỉ thị, lệnh chính thức hoặc không chính thức, các văn bản dưới luật do các cấp chính phủ ban hành, các quy định của các cơ quan tự trị và các tổ chức phi chính phủ mà đã được chính phủ uỷ quyền thực hiện. Đánh giá văn bản pháp Là một quy trình có tính hệ thống nhằm đánh giá tính luật cần thiết của một văn bản pháp luật hiện hành hoặc dự thảo, và đưa ra các đề xuất nhằm cải thiện môi trường pháp lý. Cải cách pháp luật Là một quá trình đánh giá và thay đổi chính sách cũng như các văn bản pháp luật nhằm đảm bảo lợi ích công cộng mà chính sách và văn bản pháp luật đó mang lại sẽ lớn hơn lợi ích mà nó tạo ra. Đánh giá Dự báo Tác Một quá trình chính thức, có tính hệ thống nhằm tiến động Pháp lý (RIA) hành đánh giá pháp luật và cải cách pháp luật. Hiện nay đây là một yêu cầu bắt buộc tại hầu hết các nước thành viên của OECD và tại nhiều nước đang phát triển. Báo cáo Phân tích Dự Một giải trình (báo cáo) mô tả quá trình Đánh giá Dự báo báo Tác động Pháp luật Tác động Pháp luật, và các kết luận cũng như khuyến nghị chính cho cải cách pháp luật dự kiến.
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Giới thiệu Phần này sẽ trả lời những câu hỏi sau liên quan tới Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA): • Văn bản pháp luật là gì? • Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật và Báo cáo Dự báo Tác động Pháp luật là gì? • Mục đích của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật là gì • Tại sao các chính phủ ngày càng sử dụng nhiều hơn Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? • Những thay đổi nào về chính sách cần phải thực hiện Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? • Ai nên tiến hành Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? • Khi nào thì một đề xuất về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật có thể bắt đầu? • Làm cách nào để đảm bảo chất lượng của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? Văn bản Pháp luật là gì? Văn bản pháp luật là “các hình thức văn bản qua đó chính phủ đưa ra các quy định và yêu cầu mà người dân và doanh nghiệp phải tuân thủ. Văn bản pháp luật bao gồm luật, các chỉ thị, lệnh chính thức và không chính thức, các văn bản dưới luật do các cấp chính phủ ban hành, các quy định của các cơ quan tự trị và các tổ chức phi chính phủ mà đã được chính phủ uỷ quyền thực hiện1. Văn bản pháp luật bao gồm một loạt các quy định, văn bản và quy chuẩn của các cơ quan chính phủ và/ hoặc phi chính phủ có ảnh hưởng tới hành vi của doanh nghiệp, song có thể không được thể hiện trong hệ thống các văn bản pháp luật chính thức (tức là không được in trên Công báo, ví dụ như hướng dẫn, thư khuyến cáo, và các chuẩn mực). Đây thường được coi là các văn bản pháp luật bán chính thức. 1 OECD, 1997. Báo cáo của OECD về Cải cách Pháp luật: Báo cáo Tổng hợp, tr. 11. 6
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) và Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật là gì? Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này có thể được sử dụng nhằm đánh giá: • Tất cả các tác động tiềm năng – xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế. • Tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụ hướng dẫn về các thông lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…). • Sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dung, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị, hoặc các nhóm khác. Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật được thực hiện theo các bước sau: • Một Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật được thực hiện khi xem xét có nên triển khai thực hiện một đề xuất về thay đổi về chính sách hay luật pháp hay không. • Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật ban đầu sẽ được thực hiện trước khi tiến hành các hoạt động tham vấn chính thức, và đưa vào các tài liệu tham vấn. • Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật đầy đủ sẽ bao gồm các phân tích chi tiết hơn, và phải bao gồm các kết quả thu được từ quá trình tham vấn. Một Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật sẽ có nội dung chính như sau: 7
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Hộp: Mục lục mẫu của một Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật Đầy đủ • Giới thiệu • Mục tiêu và Bản chất của Thay đổi Dự kiến về Chính sách và Pháp luật • Quá trình tham vấn • Đánh giá các Phương án Giải quyết Vấn đề • Lợi ích và Chi phí của Thay đổi Dự kiến • Thực hiện và Giám sát Mục tiêu của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) là gì? Mục tiêu chính của việc yêu cầu các bộ lập Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật là đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn. Một số nguyênt ắc chính2 để nâng cao chất lượng văn bản pháp luật bao gồm: • Chỉ đưa ra quy định pháp luật khi cần thiết; • Xem xét tất cả các phương án, bao gồm cả phương án “không làm gì”. • Khi cần thiết, đưa ra quy định ở mức hợp lý và tương thích với rủi ro và vấn đề đang được xử lý, và • Giảm bớt và đơn giản hóa các quy định pháp lý bất cứ khi nào có thể. Một cách tổng quát, một văn bản pháp luật có chất lượng cao cần: • Tạo ra gánh nặng tối thiểu (cho xã hội và doanh nghiệp). Các biện pháp pháp luật cần đảm bảo tính tối thiểu, đủ để đạt được các kết quả dự kiến. Cần xem xét một cách minh bạch, rõ rang các phương án mà không cần phải sử dụng tới văn bản pháp luật. • Được xây dựng sao cho có ảnh hưởng tối thiểu tới sự cạnh tranh. • Tương thích với các thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế hoặc được quốc tế công nhận nhằm giảm thiểu các cản ngại đối với thương mại. 2 Tham khảo them các nguyên tắc chi tiết của Australia để đảm bảo chất lượng của văn bản pháp luật (Phụ lục 4). 8
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) • Rõ ràng, minh bạch, thống nhất và có thể tiên liệu được: các đối tượng liên quan cần phải hiểu được một cách dễ dàng quyền lợi và nghĩa vụ của họ trong khuôn khổ văn bản pháp luật đó. • Tập trung vào vấn đề chính, và giảm thiểu các tác động khác. • Xác định một cơ chế trách nhiệm rõ ràng về thực hiện và giám sát. Các cơ quan chịu trách nhiệm cần đảm bảo rằng minh đã “tiến hành một Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) và thấy rằng lợi ích của đề xuất thay đổi lớn hơn chi phí của việc thực hiện đề xuất đó”. Những Câu hỏi Cần được Trả lời trong Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) là gì? • Bản chất của vấn đề. Đâu thực sự là vấn đề cần được xử lý? • Văn bản pháp luật và thất bại pháp luật. Liệu văn bản pháp luật có khả năng cải thienẹ được kết quả thị trường hay không? Liệu văn bản pháp luật có mang lại những kết quả tiêu cực hay không? • Phương án thay thế. Đâu là phương án thay thế để xử lý vấn đề này, bao gồm cả phương án không đòi hỏi phải ban hành một văn bản pháp luật? • Lợi ích của việc ban hành văn bản pháp luật. Đâu là lợi ích tiềm năng của phương án dự kiến? Những đối tượng nào sẽ được lợi? • Chi phí của việc ban hành văn bản pháp luật. Đâu là chi phí tiềm tàng của phương án dự kiến? Những đối tượng nào sẽ chịu chi phí? • Tham vấn ý kiến của người dân. Công chúng và các đối tượng chịu sự điều chỉnh chính có quan điểm như thế nào về vấn đề và các phương án dự kiến để xử lý vấn đề đó? • Hỗ trợ cho quá trình xây dựng văn bản pháp luật. Những tác nhân liên quan chính cần có hỗ trợ gì để lựa chọn và triển khai các phương án dự kiến? • Tác động đối với cạnh tranh.. Đâu là tác động đối với cạnh tranh? Tại sao nhiều chính phủ yêu cầu thực hiện Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) được nhiều chính phủ yêu cầu bắt buộc thực hiện vì chúng giúp cho các nhà hoạch định chính sách: • Xác định rõ ràng mục tiêu của đề xuất thay đổi chính sách. • Xem xét và đánh giá đầy đủ các tác động của đề xuất về thay đổi chính sách. Quá trình RIA góp phần đánh giá và nâng cao nhận thức 9
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) về các tác động nằm ngoài dự kiến đối với các nhóm không phải là mục tiêu của sự thay đổi chính sách dự kiến đó. • Nhận biết và đánh giá các phương án thay thế nhằm đạt được các mục tiêu chính sách đã đề ra. • Đảm bảo rằng các văn bản pháp luật thống nhất với các chính sách và văn bản pháp luật của các cơ quan chính phủ khác ban hành. • Đánh giá xem liệu lợi ích của sự thay đổi dự kiến sẽ lớn hơn lợi ích (tác động tiêu cực) hay không. • Đảm bảo một quá trình tham vấn minh bạch và hiệu quả. • Xác định xem liệu một nhóm riêng biệt nào đó có bị ảnh hởng một cách không công bằng hay không. • Góp phần đảm bảo tuân thủ các điều ước và hiệp định quốc tế. Yêu cầu các cơ quan chính phủ tiến hành đánh giá dự báo một cách nghiêm túc, có chất lượng các tác động của văn bản pháp luật sẽ góp phần giảm bớt các sai lầm về chính sách. Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) sẽ góp phần buộc các cơ quan chính phủ xây dựng luật và các văn bản pháp luật sao cho phù hợp hơn nữa với lợi ích quốc gia. Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật có thể được các cơ quan giám sát sử dụng (ví dụ như Quốc hội) nhằm giám sát và đảm bảo rằng các cơ quan Chính phủ xem xét kỹ lợi ích quốc gia khi xây dựng chính sách và pháp luật mới. Hơn nữa, tiến chính đánh giá minh bạch của công chúng sẽ góp phần giảm bớt các tác động của các nhóm có đặc quyền đối với quá trình xây dựng văn bản pháp luật, và giảm cơ hội và dư địa cho tham nhũng phát triển. Kết quả cao nhất của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật là hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, và một xã hội công bằng. Trên bình diện quốc tế, ngày càng có nhiều hơn các chính phủ sử dụng RIA là công cụ nhằm cải thiện môi trường kinh doanh cho doanh nghiệp, nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế và đảm bảo tính công bằng trong phát triển. Việt Nam cần có biện pháp nhằm thể chế hóa các hoạt động này, qua đó đảm bảo nền kinh tế có tính cạnh tranh hơn và hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu. 10
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Yêu cầu về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật tại các Nước Thành viên OECD (trong số 28 phiếu trả lời) Yêu cầu RIA đối với soạn thảo luật 15 2 4 Yêu cầu RIA đối với soạn thảo các văn bản dưới luật 12 7 3 Yêu cầu định lượng hóa chi phí của văn bản pháp luật mới 11 8 2 Yêu cầu định lượng hóa lợi ích của văn bản pháp luật mới 9 6 5 RIA buộc các cơ quan xây dựng văn bản chứng minh được rằng lợi ích của văn bản đó lớn hơn chi phí nó tạo ra 12 4 3 RIA xem xét các tác động tiềm tang đối với sự cạnh tranh và sự mở cửa thị trường 11 3 5 Các tài liệu của quá trình RIA phải được công bố 8 2 1 rộng rãi cho mục đích tham vấn ý kiến Luôn luôn Một cơ quan chính phủ nằm ngoài bộ chịu trách nhiệm Chỉ với các văn bản chính 10 1 Trong các tr.hợp lựa chọn dánh giá chất lượng của RIA 0 5 10 15 20 25 Số Quốc gia Nguồn: Argy, S, and Johnson, M, 2003. tr. 44, sử dụng dữ liệu của OECD (2002b). Những thay đổi nào về chính sách đòi hỏi phải thực hiện một Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật cần được thực hiện và áp dụng đối với tất cả các thay đổi về chính sách/ pháp luật có ảnh hưởng tới doanh nghiệp, các cơ quan phi chính phủ và các nhóm lợi ích khác. Đánh giá một cách tổng thể, RIA cần được thực hiện bất kỳ khi nào mà các phương án về chính sách đang được xem xét có thể sẽ có ảnh hưởng tới một nhóm cụ thể trong xã hội, hoặc tới toàn đất nước. Quy mô của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật cần tương thích với các động tiềm năng. Ví dụ, nếu một thay đổi dự kiến có thể chỉ tác động tới một vài doanh nghiệp, hoặc nhiều doan nghiệp ở một cấp độ nhỏ, hoặc khi chi phí và lợi ích là nhỏ, khi đó thì Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật sẽ ở phạm vi nhỏ. Khi tác động của sự thay đổi đó là lớn và đáng kể, cần phải tiến hành các phân tích ở mức độ sâu và rộng hơn. Cơ quan nào nên tiến hành Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? Cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm tiến hành sự thay đổi dự kiến về chính sách sẽ chịu trách nhiệm tiến hành Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật. Tuy nhiên, cơ quan này có thể tiến hành ủy nhiệm cho một tổ chức chuyên môn và/ hoặc một công ty để tiến hành công việc này. 11
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Cần xem xét việc chỉ định một cơ quan nhằm giám sát việc tuân thủ cá quy định về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật và đảm bảo chất lượng của các đánh giá đã được tiến hành. Việc đưa Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật vào quá trình ra quyết định của các cơ quan chính phủ sẽ đòi hỏi phải có sự hỗ trợ về chính trị, hành chính và của công chúng. Khi nào thì nên Bắt đầu Quá trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? Quá trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật nên bắt đầu ngay khi có những thảo luận đầu tiên về dự kiến thay đổi và phải tiến hành song song với quá trình xây dựng đề xuất về thay đổi chính sách. Quá trình RIA cần được coi là một phần không thể tách rời của quá trình xây dựng chính sách, nhằm giúp nâng cao chất lượng của quá trình xây dựng chính sách. Báo cáo sơ thảo về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật cần được lập càng sớm càng tốt nhằm xác định các phương án hiện có, và coi đó là một nội dung đầu vào cho quá trình tham vấn ý kiến công chúng về đề xuất thay đổi chính sách. Báo cáo đầy đủ của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật cần cung cấp các phân tích chi tiết về tác động của một số ít các phương án lựa chọn được coi là tốt hơn cả, bao gồm cả tóm tắt chi tiết của quá trình tham vấn. Làm cách nào đề đảm bảo chất lượng của Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật? Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật chỉ có hiệu quả nếu như chúng được thực hiện tốt. Chính phủ (hay Quốc hội) có thể xem xét việc chỉ định một cơ quan (mới hoặc hiện tại) chịu trách nhiệm giám sát chất lượng của các Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật. Cơ quan này không nên tham gia trực tiếp vào việc xây dựng và lập báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật. Việc sử dụng các phương pháp với sự tham gia của nhiều đối tượng và các chiến lược truyền thông lành mạnh, và đảm bảo rằng công chúng có thể dễ dàng tiếp cận kết quả RIA (ví dụ như tóm tắt trên báo chí, công bố toàn bộ báo cáo trên Internet) có thể góp phần tăng áp lực buộc các cơ quan chính phủ phải xây dựng các báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật có chất lượng. 12
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Các Bước chính trong Quy trình Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật Nhận biết/ Đánh giá Vấn đề Nhận biết vấn đề chính. Tiến hành Đánh giá xem có tham vấn ban đầu với các tác nhân cần thực hiện chính. Chuẩn bị RIA sơ bộ. đánh giá RIA sơ bộ không? Có Không Tiến hành RIA sơ bộ Chuẩn bị tài liệu tham vấn (bao gồm cả RIA sơ bộ) và phổ biến. Tham vấn với các đối tượng Tiến hành tham vấn chính thức, và/ hoặc thu thập ý kiến bằng văn bản. Tiến hành khảo sát nều cần thiết Có cần tiến hành Thu thập Số liệu và Phân tích tham vấn bổ sụng Tóm tắt nội dung tham vấn, thu thập hoặc thu thập thêm số và phân tích số liệu. Xác định thông liệu không? tin còn thiếu. Có Không Lập Báo cáo RIA đầy đủ Lập Báo cáo RIA đầy đủ, bao gồm kết quả tóm tắt của quá trình tham vấn Chấp thuận RIA Đệ trình để được cơ quan có trách nhiệm của Chính phủ thông qua 13
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Bước 1: Nhận biết Vấn đề và Đánh giá Ban đầu Tổng quát Các chính phủ thường đưa ra văn bản nhằm giải quyết hoặc cải thiện tình hình đối với một vấn đề cụ thể. Vấn đề cụ thể đó có thể là xuất phát từ chính các chính sách và pháp luật hiện hành, hoặc là do những thất bại của thị trường. Thông thường có nhiều cách để giải quyết vấn đề. Thách thức đối với các nhà phân tích chính sách là nhận biết và đưa ra các phương án hiệu quả phù hợp với mục tiêu phát triển trên diện rộng của Chính phủ. Các chính sách và văn bản pháp luật của chính phủ hướng tới việc đạt được các mục tiêu đã được định hướng rõ rang nhằm giải quyết một vấn đề. Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật là một công cụ nhằm đánh giá các phương án lựa chọn nhằm đạt được mục tiêu này và nhằm xác định các tác động khác mà chính sách và văn bản pháp luật đó có thể mang lại. Các nhà phân tích chính sách cần đặt các câu hỏi về chính phủ đang nỗ lực làm gì, xác suất thành công, và các tác động khác đối với xã hội và/ hoặc nền kinh tế. Các nhà xây dựng chính sách cần: • Hiểu rõ vấn đề cần được xử lý. • Hiểu rõ về mục tiêu cần đạt được thông qua văn bản pháp luật. • Đảm bảo rằng lợi ích mà văn bản pháp luật đó mang lại sẽ lớn hơn chi phí mà nó gây ra (tính đến cả các tác động trực tiếp và gián tiếp). Hiểu rõ vấn đề Nhà phân tích cần bắt đầu bằng một số câu hỏi cơ bản về vấn đề và các yếu tố tạo nên vấn đề đó. Các câu hỏi có thể là: • Vấn đề là gì? • Các nhóm nào bị ảnh hưởng bởi vấn đề đó và bị ảnh hưởng như thế nào? • Đâu là mối quan tâm chính của công chúng và các nhóm lợi ích chính? • Điều gì đã dẫn đến vấn đề đó? Những sự kiện và hành vi nào đã góp phần tạo nên vấn đề đó? 14
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) • Đâu là động cơ chính của những nhóm đối tượng đã tạo ra vấn đề? Phải chăng vấn đề đó là kết quả của sự thiếu hiểu biết, hay là do xuất phát từ lợi ích riêng của họ? • Đâu là các đặc điểm chính góp phần tạo nên vấn đề? • Liệu có các giới hạn pháp lý nào không về các biện pháp nhằm giải quyết vấn đề? Xác định rõ vấn đề. Nhiều văn bản pháp luật được xây dựng mà không đưa ra được một cơ sở phân tích rõ ràng về vấn đề mà nó xử lý hoặc đưa ra được một mục tiêu pháp luật cụ thể. Điều này có thể dẫn đến tình trạng quá nhiều văn bản pháp luật và thiếu minh bạch. Xác định nhóm lợi ích nào bị ảnh hưởng bởi vấn đề đang được xử lý, và xác định các biện pháp có thể nhằm xử lý vấn đề. Mô tả các nhóm lợi ích này sẽ bị ảnh hưởng ra sao và xác định rõ ràng các nhóm được lợi và nhóm bị thiệt hại bởi quy định hiện hành. Tham khảo với các nhóm đối tượng nhằm xác định mối quan tâm và/ hoặc quan điểm của họ. Ở giai đoạn này có thể chỉ cần tiến hành tham vấn không chính thức (ví dụ như với một hiệp hội doanh nghiệp). Tiến hành tham vấn ý kiến ngay ở giai đoạn đầu có ý nghĩa quan trọng nhằm đảm bảo rằng các nhà phân tích sẽ xử lý đúng vấn đề, và tìm cách xác định được giải pháp phù hợp. Hiểu được cơ sở của vấn đề. Một giải pháp hiệu quả đối với một vấn đề đòi hỏi phải hiểu kỹ tại sao vấn đề đó lại nảy sinh. Phải chăng đây là một vấn đề dài hạn? Liệu vấy đề đó phát sinh từ một thay đổi khác của pháp luật? Hay vấn đề đó phát sinh do hoàn cảnh ngoại cảnh (ví dụ như một quốc gia khác ban hành một tiêu chuẩn thương mại mới). Hiểu được động cơ của các đối tượng liên quan. Nếu như vấn đề đó nảy sinh do sự thiếu hiểu biết (ví dụ như về thủ tục khiếu kiện đối với các quyết định hành chính), khi đó các hoạt động nâng cao nhận thức của công chúng là đủ và phù hợp. Song nếu như vấn đề phát sinh từ các quy định hienẹ hành, cần phải xem xét việc điều chỉnh văn bản pháp luật đó. Tham vấn ý kiến là một công cụ quan trọng nhằm đánh giá động cơ của các đối tượng. Nguyên nhân căn bản và bản chất của vấn đề. Liệu đó có phải là do sự thất bại và sự kém hoàn thiện của thị trường? Nếu vậy thì thất bại nào của thị trường có thể được xử lý mà không cần phải sử dụng đến quy định của chính phủ? Các nhà phân tích cũng cần đánh giá liệu đã có các văn bản pháp luật hiện hành được xây dựng để giải quyết vấn đề đó chưa? Về nguyên tắc cơ bản, cần sử dụng các nguyên tắc của cả nền kinh tế để giải quyết một vấn đề hơn là một văn bản pháp luật cho một ngành cụ thể. 15
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Có thể tìm kiếm lời khuyên từ các chuyên gia (các nhà kinh tế, luật sư, và các nhà khoa học) càng sớm càng tốt trong quá trình RIA. Có thể tiến hành ủy nhiệm thực hiện các nghiên cứu nhằm hiểu rõ hơn vấn đề, đồng thời xác định các giải pháp nhằm giải quyết vấn đề, và đánh giá tác động của các phương án thay thế. Hộp: Các Hình thức Thất bại của Thị trường Cạnh tranh không hoàn hảo - Thị trường có thể không tạo ra các kết quả công bằng và/ hoặc hiệu quả nếu như cạnh tranh không đầy đủ (một doanh nghiệp bán duy nhất xác định giá cả), độc quyền nhóm (một số các doanh nghiệp bán hàng tạo ảnh hưởng tới giá cả) và độc quyền mua (một người mua duy nhất) đều có thể làm ảnh hưởng nghiêm trọng tới cạnh tranh. Nhiều khi chính phủ can thiệp nhằm giảm các tác động tiêu cực của cạnh tranh không hoàn hảo. Tác động ngoại cảnh – Các tác động tích cực hoặc/ và tiêu cực (gián tiếp) theo hiệu ứng tràn của các giao dịch thị trường không được phản ánh vào trong giá cả (ví dụ như tác động môi trường của các nhà máy công nghiệp không được phản ánh trong cơ cấu chi phí của nhà máy). Hàng hoá Công cộng - Một người tiêu dùng hàng hoá công cộng không gây cản ngại cho những người khác sử dụng hàng hoá công cộng đó. Một ngọn đèn hải đăng là một loại hàng hoá công cộng mà sẽ được tất cả các loại tàu thuyền sử dụng. Do vậy, khó có thể đề nghị từng con tàu riêng lẻ thanh toán cho dịch vụ này. Chính phủ có thể cung cấp hàng hoá công cộng vì chúng không được thị trường cung cấp. Thông tin không hoàn hảo hoặc quá đắt đỏ - Thất bại của thị trường nhiều khi là do thiếu thông thin hoặc thông tin quá đắt đỏ. Xác định Mục tiêu Mục tiêu của văn bản pháp luật và các biện pháp thay thế mà không cần sử dụng văn bản pháp luật là giúp Chính phủ giải quyết một vấn đề cụ thể. Mục tiêu tổng quát sẽ bao gồm các mục tiêu nhỏ, kết quả, tiêu chuẩn hoặc định hướng về việc giải quyết vấn đề. Những điều này cần phải được xác định rõ trên cơ sở gắn kết với vấn đề đang được giải quyết. Thành công của một văn bản pháp luật cần được đánh giá và giám sát trên cơ sở tiến độ thực hiện các mục tiêu này. Các mục tiêu pháp luật liên quan trực tiếp tới phương pháp tiếp cận để giải quyết vấn đề. Mục tiêu đề ra cần phải cụ thể hơn việc xác định vấn đề (ví dụ như các kết quả mong muốn có thể là giảm 10% chi phí hành chính của việc ra quyết định chấp thuận đầu tư nước ngoài). Và cần phải được xây dựng trên cơ sở tham vấn với các đối tượng có liên quan, các cơ quan quản lý và các chuyên gia ngành. 16
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Một số nhóm đối tượng có thể có mục tiêu khác với các mục tiêu về lợi ích quốc gia. Các mục tiêu đó cần phải được lưu ý và thảo luận (phải ánh động cơ của các nhóm đối tượng khác nhau) trong quá trình thực hiện Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA). Các nỗ lực nhằm xác định mục tiêu về lợi ích quốc gia nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể nhiều khi đòi hỏi các nhà phân tích phải xác định rằng nên chăng chính phủ cần can thiệp. Các nhà phân tích có thể kết luận rằng các nhóm đối tượng chỉ nêu vấn đề nhằm bảo về lợi ích đặc quyền của họ (ví dụ như các nỗ lực gần đây của phía Mỹ trong vụ kiện chống bán phá giá có thể chỉ nhằm bảo vệ lợi ích đặc quyền của một nhóm hẹp các đối tượng, hơn là bảo vệ người tiêu dung và lợi ích kinh tế quốc gia). Xem xét các Phương án Thay thế Các nhà phân tích có thể xây dựng một nhóm các phương án thay thế nhằm xử lý vấn đề. Các phương án thay thế này có thể bao gồm cả phương án là “không làm gì” và các phương án mà không cần sử dụng tới văn bản pháp luật. Các phương án thay thế này sẽ hướng tới việc đạt được một số mục tiêu khác nhau với chi phí khác nhau. Lợi ích quốc gia có thể lớn hơn nếu như chỉ cần giải quyết một phần của vấn đề với chi phí thấp hơn là giải quyết toàn bộ vấn đề với chi phí cao. Hình dưới đây cho thấy một khuôn khổ nhằm phân tích các phương án lựa chọn, với mục tiêu là giảm thiều yêu cầu can thiệp của chính phủ. Như đã thể hiện trong hình vẽ, bước đầu tiên nhằm xác định vấn đề là phân tích và hiểu rõ bản chất của vấn đề. Bên cạnh phương án không làm gì, các nhà phân tích cần xem xét phương án đòi hỏi sự can thiệp trực tiếp và/ hoặc gián tiếp của chính phủ. Các ví dụ về sự can thiệp trực tiếp của chính phủ bao gồm cung cấp hàng hoá và dịch vụ công cộng trực tiếp (hoặc tài trợ cho khu vực tư nhân để thực hiện công việc này), và trực tiếp hạn chế một số hoạt động. Việc cung cấp các dịch vụ như giáo dục, y tế và vệ sinh là các ví dụ điển hình của các can thiệp trực tiếp. Các can thiệp gián tiếp của chính phủ chủ yếu là nhằm xử lý các thất bại của thị trường qua việc tạo dựng một môi trường thuận lợi nhằm khuyến khích các thị trường cạnh tranh. Các hình thức can thiệp gián tiếp của chính phủ bao gồm: • Thuyết phục. Sử dụng các áp lực về đạo đức, xã hộI và chính trị nhằm thay đổi hành vi? 17
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) • Các phương pháp tiếp cận thuần tuý thị trường. Các nỗ lực nhằm xác định rõ hơn và/ hoặc áp dụng các biện pháp nhằm điều chỉnh các thất bại thị trường. • Các phương pháp tiếp cận kinh tế. Sử dụng các công cụ kinh tế nhằm cung cấp các tín hiệu thị trường chính xác hơn về mặt chi phí và lợi ích. Ví dụ như thuế, các khoản lệ phí và phí, các giấy phép thương mại. • Phương pháp tiếp cận pháp luật. Các công cụ “kiểm soát” này cần được sử dụng một cách cẩn trọng, vì chúng có thể tạo ra các chi phí kinh tế đáng kể. Lựa chọn Giữa các Phương án Ngay từ đầu đã có thể tiến hành loại bỏ một số phương án do: (i) chúng không có tính khả thi cao; (ii) chi phí và/ hoặc rủi ro quá cao, và/ hoặc (iii) lợi ích mà chúng mang lại quá hạn chế. Cần phải ghi lại tất cả các phương án này, và các giải thích tại sao các phương án này bị loại bỏ. Trong một số trường hợp, đặc biệt là khi một bộ luật hiện tại đang được xây dựng lại, có thể chỉ có một số lượng hạn chế các phương án cải cách. 18
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Tìm kiếm các Phương án nhằm Giảm thiểu sự Can thiệp của Chính phủ Liệu có sư thất bại của thị Ko trường hay thể chế không? Sự can thiệp của Chính phủ có thể không cần thiết Có Xác định bản chất của sự thất bại này Thất bại về Cạnh tranh Tác động Hàng hoá Thông tin không thể chế không hoàn Ngoại cảnh Công cộng hoàn hảo/ đắt đỏ hảo Xác định loại vấn đề và mức độ của vấn đề Liệu văn bản pháp luật hiện hành có cần được điều chỉnh không (ví dụ do chi phí thực hiện quá cao hoặc không thể đạt được mục tiêu) hoặc do có một thất bại thị trường cần phải được xử lý (độc quyền, ô nhiễm, bảo vệ quyền lợi thiểu số). Đánh giá chi phí và lợi ích của các phương án thay thế. Đánh giá sự cần thiết của sự can thiệp của chính phủ “Không làm gì” Hành động gián tiếp Hành động trực tiếp của Chính phủ Thay đổi thái độ. Công cụ thị trường Khuyến khích tài Phương pháp Áp lực xã hội/ (ví dụ định chế thị chính (thuế, phí và sử dụng văn chính trị trường, quyền sở lệ phí) bản pháp luật hữu) Tự nguyện (ví dụ Bắt buộc (ví dụ như quy tắc ứng xử, tiêu chuẩn, quy thông lệ ưu việt) chế) 19
CẨM NANG ĐÁNH GIÁ DỰ BÁO TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT (RIA) Ở giai đoạn này, thường không cần phải có một phân tích về lợi ích và chi phí, xong có thể cần phải có một ma trận tóm tắt trong báo cáo sơ bộ về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật nhằm mô tả tóm tắt các hành động dự kiến, chi phí và lợi ích và các tác động của từng phương án. Ma trận này cần được xây dựng sao cho đảm bảo khả năng có thể đưa các tóm tắt kết quả của quá trình tham vấn đối với từng phương án. Dự thảo Báo cáo ban đầu Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật (RIA) Chuẩn bị Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật phải được coi là một quá trình, trong đó bao gồm ít nhất là ba giai đoạn chính: • Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật sơ bộ cần phải được xây dựng khi ý tưởng về chính sách được hình thành. • Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật sơ bộ cần được thực hiện trước khi tiến hành các hoạt động tham vấn và phải đính kèm các tài liệu tham vấn. • Báo cáo Đánh giá Dự báo Tác động đầy đủ được xây dựng trên cơ sở các thông tin và phân tích của báo cáo sơ bộ và bao gồm kết quả của cả quá trình tham vấn. Hộp dưới đây tóm tắt những nội dung chính của một báo cáo ban đầu về Đánh giá Dự báo Tác động Pháp luật. Sau khi giai đoạn 1 của RIA được hoàn thành, các cơ quan chính phủ liên quan cần hiểu rõ về những gì đã có, về sự cần thiết hay không cần thiết phải có sự can thiệp của chính phủ và đâu là các phương án nhằm giải quyết thất bại này. Bước tiếp theo là đưa ra một phân tích chi tiết về chi phí và lợi ích của các phương án có tính khả thi và chuẩn bị tài liệu cơ sở cho quá trình tham vấn với các nhóm đối tượng có bị ảnh hưởng. 20