Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng - Trường hợp tỉnh Lào Cai

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:76

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đánh giá chính sách chi trả DVMTR, trường hợp tỉnh Lào Cai dựa trên các tiêu chí đảm bảo cho một chính sách phí tốt. Trong đó tập trung vào việc đánh giá và phân tích tính hiệu quả, công bằng và khả thi trong chính sách thu phí của các đối tượng liên quan.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Đánh giá chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng - Trường hợp tỉnh Lào Cai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT --------------------------- TRẦN THỊ THÚY ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG: TRƯỜNG HỢP TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. HỒ CHÍNH MINH – NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT -------------------------- TRẦN THỊ THÚY ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG: TRƯỜNG HỢP TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. MALCOLM MCPHERSON Ths. LÊ THỊ QUỲNH TRÂM TP. HỒ CHÍNH MINH – NĂM 2017
-i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các trích dẫn và nguồn số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong khả năng hiểu biết của tôi. Đây là bài nghiên cứu chính sách của cá nhân tôi, do đó không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2017 Tác giả Trần Thị Thúy
-ii- LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn Cô Lê Thị Quỳnh Trâm đã cố vấn, đồng hành với tôi trong suốt quá trình học tập tại mái nhà FETP này. Đặc biệt, Cô Quỳnh Trâm đã cùng với Thầy Malcolm Mcpherson tận tình, một cách nhẫn nại hướng dẫn tôi, đưa ra những ý kiến quý báu trong quá trình hoàn thiện bản luận văn này. Xin cảm ơn những người vừa dẫn đường vừa kể chuyện - đã chở tôi trèo đèo, lội suối, lên rừng, phiên dịch để gặp những người gác rừng, làm về rừng, về du lịch, về nuôi cá nước lạnh, về thủy điện, những người xây dựng và áp dụng chính sách tại địa phương… Những thông tin (cả chia sẻ và không chia sẻ) về quan điểm, đánh giá, góc nhìn của mình đã giúp tôi củng cố hiểu biết, chặt chẽ thêm những lập luận, hoàn thành luận văn này. Tôi biết ơn các lãnh đạo và đồng nghiệp ở Sở Nông nghiệp và PTNT Lào Cai, Chi cục Thủy lợi Lào Cai đã tạo điều kiện cho tôi được đi học, chia sẻ công việc trong suốt thời gian qua. Xin chân thành cảm ơn Quý Thầy, Cô, các Trợ giảng của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã giảng dạy, định hướng, tạo điều kiện tiếp cận các nguồn lực, giúp đỡ tôi về mặt tinh thần, học thuật. Đặc biệt cảm ơn những người phụng sự như em Hòa, Thầy Phong, Thầy Thái, Cô Ngọc, Chị Triều, Anh Bình, Em An, Chị Danh, Chị Luyến, Chú Tuấn, Chú Cao, Anh Phương… Tất cả mọi người đã để tôi được học tập, được sống trong môi trường hết sức lý tưởng và thân thương này. Cảm ơn các anh, chị, em trong lớp MPP8 – những người đã cùng tôi đi hết chặng đường dài ở đây. Cảm ơn Cún – con zai lớn của chị và đứa em lầy lội tín tín, bộ ba bất khả thi, cả một vườn bách thú từ thỏ, chuột, tí nị, mèo, voi, chu, ngan, nhím, kiki, hip, tin, bín, đị đị, thạch, muội, má, siu, hẩu, híu, bon, heo, tiêu, dê, giun, cáo, gà, đại bàng và quỷ sứ (m7)… Kể cả lúc ốm đau, khởi đầu vất vả, học hành gian nan, vượt qua những vui buồn, cùng tôi tận hưởng từng chút, từng chút những trải nghiệm tuyệt vời ở nơi đây. Cuối cùng, lời cảm ơn từ tận đáy lòng mình xin dành cho gia đình thương yêu của tôi, đã chấp nhận sự đánh đổi, ủng hộ lựa chọn này, luôn dõi theo, hỗ trợ và nâng bước cho tôi. Xin mọi người hãy nhận lấy! Tác giả Trần Thị Thúy
-iii- TÓM TẮT Từ năm 2010, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại Châu Á triển khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) ở cấp quốc gia. Song qua quá trình áp dụng trong thực tế, chính sách nảy sinh nhiều vướng mắc và bất cập làm hạn chế tính hiệu quả. Bằng phương pháp phân tích định tính kết hợp với phỏng vấn sâu 46 đại diện các đối tượng trực tiếp thực hiện chính sách ở địa phương. Nghiên cứu đã thực hiện đánh giá chính sách trên ba khía cạnh của một hệ thống phí bền vững: tính hiệu quả, công bằng và khả thi. Kết quả phân tích đã phát hiện ra những trục trặc cơ bản sau: Thứ nhất, chính sách thu phí DVMTR từ thủy điện và nước sạch đảm bảo hiệu quả thu bền vững do mức phí thấp và cơ sở thu rộng. Song việc thu phí từ du lịch lại không khả thi do mức phí cao, cơ sở thu phí hẹp, nguồn thu không đáng kể. Nguồn thu mở rộng từ việc thí điểm thu từ các cơ sở sản xuất công nghiệp, cá nước lạnh và du lịch tỉnh Lào Cai không bền vững do mức phí cao và cơ sở đối tượng thu hẹp. Quá trình thu gặp nhiều khó khăn do làm tăng thêm gánh nặng chi phí, giảm lợi thế cạnh tranh của doanh nghiệp ở địa phương. Xét tính công bằng, quy định thu phí DVMTR theo mức cố định trên 1kWh điện hay 1m 3 nước và phí DVMTR không có tính lũy tiến là không công bằng đối với những công ty thủy điện sử dụng công nghệ sản xuất khác nhau và người sử dụng nước sạch trên cả nước, giữa đối tượng thực hiện tốt và đối tượng không nộp phí. Xét tính khả thi hành chính, chính sách chi trả DVMTR chưa đảm bảo do (i) cơ sở pháp lý của các khoản thu phí DVMTR chưa chặt chẽ; (ii) chưa chỉ rõ đối tượng thu từ du lịch (iii) trình tự, thủ tục thu nộp phí DVMTR còn thủ công, rườm rà, chưa khoa học; (iv) hợp đồng ủy thác giữa Quỹ BVPTR và bên chi trả DVMTR không hợp lý; (v) cấu trúc, hoạt động của cơ quan quản lý còn chưa phù hợp. Thứ hai, về chi trả tiền DVMTR, mức chi cho 1ha rừng còn thấp, khiến cho thu nhập của các hộ gia đình, cộng đồng từ quản lý bảo vệ rừng thấp. Quá trình chi trả chưa khoa học, cách thức chi trả tiền thủ công, tiềm ẩn nhiều rủi ro, trình tự phê duyệt quyết toán kinh phí chưa hợp lý. Từ các kết quả phân tích, nghiên cứu đã đề xuất các nhóm giải pháp khắc phục những bất cập hiện nay trong thực hiện chính sách chi trả DVMTR bao gồm: (i) cải thiện tính hiệu quả từ việc thu phí DVMTR nên có tính lũy tiến và với nước sạch thu theo tỉ lệ giá nước; (ii) cải thiện tính công bằng với thu phí từ thủy điện theo mức độ tiêu thụ nước để sản xuất.
-iv- Cần có những nghiên cứu chuyên sâu để xác định mức phí phù hợp phản ánh được giá trị DVMTR mang lại; (iii) cải thiện tính khả thi, phí DVMTR phải được quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng. Sửa đổi mẫu hợp đồng ủy thác chi trả, quy định phân cấp cho UBND cấp huyện phê duyệt quyết toán kinh phí. Đối với việc chi tiền DVMTR cần quy định mức cho từng nội dung chi với ràng buộc cải thiện chất lượng rừng trong nghiệm thu, gắn với mô hình sinh kế cho người dân và cộng đồng. Cuối cùng là cải thiện hiệu quả, phong cách làm việc của Quỹ Bảo vệ phát triển rừng địa phương.
-v- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ii TÓM TẮT .............................................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................. v DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ................................................................vii DANH MỤC CÁC BẢNG, HỘP, HÌNH ............................................................................. ix CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU .................................................................................................... 1 1.1 Bối cảnh chính sách ..................................................................................................... 1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu ..................................................................................................... 2 1.3 Câu hỏi nghiên cứu ...................................................................................................... 3 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................................ 3 1.5 Phương pháp nghiên cứu .............................................................................................. 3 1.6 Cấu trúc của luận văn ................................................................................................... 4 CHƯƠNG 2. TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT ............................................................. 5 2.1 Chi trả DVMTR ........................................................................................................... 5 2.2 Khung phân tích ........................................................................................................... 5 2.2.1 Tính hiệu quả ................................................................................................... 6 2.2.2 Tính công bằng ................................................................................................ 7 2.2.3 Tính khả thi hành chính ................................................................................... 7 2.3 Kinh nghiệm áp dụng Chi trả DVMTR ở các nước ..................................................... 8 2.4 Phương pháp luận ......................................................................................................... 8 2.4.1 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu................................................................ 8 2.4.2 Phương pháp thu thập thông tin ....................................................................... 9 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG VÀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG ....................................................................................................... 11
-vi- 3.1 Thực trạng Chính sách ............................................................................................... 11 3.1.1 Thực trạng Chính sách Chi trả DVMTR ở Việt Nam .................................... 11 3.1.2 Thực trạng Chính sách Chi trả DVMTR ở tỉnh Lào Cai ............................... 15 3.2 Phân tích chính sách chi trả DVMTR ........................................................................ 16 3.2.1 Đối với chính sách thu phí DVMTR.............................................................. 16 3.2.2 Đối với chính sách chi trả tiền DVMTR ........................................................ 31 CHƯƠNG 4. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................... 35 4.1 Kết luận ...................................................................................................................... 35 4.1.1 Đối với chính sách thu phí DVMTR.............................................................. 35 4.1.2 Đối với chính sách chi tiền DVMTR ............................................................. 36 4.2 Khuyến nghị ............................................................................................................... 37 4.3 Hạn chế của nghiên cứu ............................................................................................. 39 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 41 Phụ lục 1 Khuôn khổ pháp lý liên quan đến quản lý tài nguyên rừng và chi trả cho các sáng kiến về DVMTR .................................................................................................................. 46 Phụ lục 2 Phí sử dụng .......................................................................................................... 48 Phụ lục 3 Các khái niệm liên quan đến chi trả DVMTR ..................................................... 50 Phụ lục 4. Năm đặc điểm đáng mong đợi của hệ thống thuế tốt/bền vững ......................... 51 Phụ lục 5. Mục đích ban hành chính sách Chi trả DVMTR ................................................ 52 Phụ lục 6. Danh mục các văn bản của tỉnh Lào Cai về chi trả DVMTR ............................. 53 Phụ lục 7. Mẫu số 1c – Hợp đồng ủy thác chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng áp dụng đối với dịch vụ du lịch ............................................................................................................... 55 Phụ lục 8. Tóm tắt đề cương phỏng vấn các bên lên quan đến quá trình thực hiện chính sách ...................................................................................................................................... 59 Phụ lục 9. Nhật ký thực địa.................................................................................................. 62
-vii- DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh BVPTR Bảo vệ và phát triển rừng Bộ NNPTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn DVMTR Dịch vụ môi trường rừng ENV Tập đoàn điện lực Việt Nam HĐND Hội đồng nhân dân Nghị định 99/2010/NĐ-CP ngày 24/09/2010 Nghị định 99 của Chính phủ ban hành chính sách chi trả DVMTR nhân rộng thực hiện trên phạm vi cả nước. Nghị định 147 /2016/NĐ-CP ngày 02 tháng 11 năm 2016 sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định 147 của Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ về chính sách chi trả DVMTR có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2017 Payments Environmental PES Chi trả dịch vụ môi trường Services Payments Forest PFES Chi trả dịch vụ môi trường rừng Environmental Services QĐ Quyết định Quyết định số 15/2014/QĐ-UBND ngày 22/5/2014 của UBND tỉnh Lào Cai ban hành quy định về mức thu, quản lý và sử dụng Quyết định 15 tiền dịch vụ môi trường rừng đối với các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng lợi từ DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai. Quyết định số 11/2015/QĐ-UBND ngày Quyết định 11 30/3/2015 của UBND tỉnh Lào Cai sửa đổi, bổ sung một số nội dung của quyết định số 15. TNHH MTV Trách nhiệm hữu hạn một thành viên Thông tư 62 Thông tư 62/2012/TTLT-BNNPTNT-BTC ngày 16/11/2012 Thông tư liên tịch của Bộ NNPTNT - Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế
-viii- Từ viết tắt Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh quản lý sử dụng tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng Thông tư 20/2012/TT-BNNPTNT ngày Thông tư 20 07/5/2012 hướng dẫn trình tự thủ tục nghiệm thu thanh toán tiền chi trả DVMTR UBND Ủy ban nhân dân United States Agency for USAID Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ International Development VN Việt Nam VQG Vườn Quốc gia
-ix- DANH MỤC CÁC BẢNG, HỘP, HÌNH Bảng 2-1 Tổng hợp số lượng phỏng vấn phân theo đối tượng ............................................ 10 Bảng 3-1 Hệ thống văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách ............................................. 12 Bảng 3-2 Tổng hợp diện tích và độ che phủ rừng tỉnh Lào Cai giai đoạn 2010-2015 ........ 15 Bảng 3-3 Tổng hợp giá bán nước sạch một số Thành phố và so sánh với tiền DVMTR thu từ các cơ sở sản xuất nước sạch ........................................................................................... 19 Bảng 3-4 Đặc điểm các hệ số thành phần của hệ số K ........................................................ 33 Hộp 3.1 Doanh nghiệp lữ hành kêu phí DVMTR cao ......................................................... 20 Hộp 3.2. Mức thu phí DVMTR đối với các cơ sở nuôi cá hồi ở Lào Cai cao ..................... 21 Hộp 3.3 Các cơ sở kinh doanh du lịch cho rằng xác định đối tượng chi trả không hợp lý. 25 Hộp 3.4 Doanh nghiệp lữ hành kêu phí DVMTR chưa công bằng, phí chồng phí ............. 25 Hình 2.1. Đặc điểm của hệ thống phí bền vững .................................................................... 6 Hình 3.1 Quá trình hình thành chính sách chi trả DVMTR ................................................. 14 Hình 3.2 Tổng hợp giá bán lẻ điện bình quân giai đoạn 2010-2017 và so sánh với tiền DVMTR thu từ thủy điện ..................................................................................................... 17 Hình 3.3 So sánh giá bán lẻ điện bình quân của Việt Nam với các nước khác ................... 18 Hình 3.4 Quá trình kê khai, chi trả phí DVMTR của các cơ sở kinh doanh du lịch............ 27 Hình 3.5 Cấu trúc quản lý, phân bổ phí DVMTR cho các đối tượng cung cấp .................. 29 Hình 3.6 Sơ đồ tổ chức Quỹ BVPTR Lào Cai ..................................................................... 30
-1- CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU 1.1 Bối cảnh chính sách Từ năm 2010, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại Châu Á triển khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) ở cấp quốc gia (Phạm Thu Thủy và cộng sự, 2013). Theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NNPTNT), Chi trả DVMTR là chính sách có hiệu quả rõ rệt nhất đối với việc bảo vệ và phát triển rừng (BVPTR) hiện nay và là một trong mười thành tựu nổi bật của ngành nông nghiệp giai đoạn 2010-2015. Nghị định 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về chính sách chi trả DVMTR (Nghị định 99) tạo ra cơ chế dịch vụ chi trả giữa những người sử dụng các DVMTR và những người cung ứng DVMTR. Thay vì phụ thuộc vào ngân sách nhà nước, chính sách đã huy động nguồn vốn từ xã hội để đầu tư cho các hoạt động quản lý bảo vệ rừng gắn với giảm nghèo, cải thiện sinh kế cho người dân các khu vực có rừng (Phạm Hồng Lượng, 2015). Chính sách chi trả DVMTR đã thực hiện được 6 năm từ năm 2010 đến nay. Một số kết quả của chính sách bao gồm: tạo ra nguồn tài chính bền vững, giảm áp lực chi ngân sách cho lâm nghiệp. Hàng năm, nguồn thu từ DVMTR thu được khoảng 1,200 tỷ đồng chiếm 22% tổng đầu tư bình quân năm của toàn xã hội cho ngành lâm nghiệp. Hiện nay, đã có 42% tổng diện tích rừng cả nước do các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức quản lý bảo vệ được chi trả từ nguồn thu DVMTR. Điều này đã góp phần cải thiện thu nhập cho các hộ gia đình bình quân khoảng 2 triệu đồng/hộ/năm. Ngoài ra, tiền chi trả DVMTR còn tạo nguồn thu cho các chủ rừng là tổ chức1 có kinh phí quản lý bảo vệ rừng, đặc biệt là các công ty lâm nghiệp đang gặp khó khăn bởi quy định dừng khai thác gỗ rừng tự nhiên (Nguyễn Chí Thành & Vương Văn Quỳnh, 2016). Tuy nhiên, ngoài những lợi ích đạt được như trên, chính sách Chi trả DVMTR vẫn còn những bất cập, vướng mắc. Một mặt, đơn giá chi trả cho những người dân nghèo bảo vệ rừng còn quá thấp (Nguyễn Chí Thành & Vương Văn Quỳnh, 2016). Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN) và các đơn vị thủy điện chậm hoặc không nộp tiền cho Quỹ BVPTR (Thanh Thảo, 2012). Mặt khác, quá trình chi trả cho các bên cung cấp dịch vụ chưa hợp lý như: mức chi trả bình quân cho 1ha rừng theo lưu vực sông còn chênh lệch lớn ở các địa phương (Nguyễn Chí Thành và cộng sự, 2016). Các hộ dân trong cùng một địa phương,
-2- một lưu vực được chi trả chênh lệch nhau dẫn đến tình trạng thắc mắc, so bì, tiềm ẩn ảnh hưởng tiêu cực đến công tác bảo vệ rừng (Nhật Lân, 2017). Chính sách chi trả DVMTR được Lào Cai thực hiện từ năm 2011 có ý nghĩa quan trọng trong sự nghiệp quản lý, BVPTR toàn tỉnh. Nguồn tiền DVMTR vừa giúp giảm thiểu gánh nặng cho ngân sách nhà nước vừa cải thiện thu nhập bình quân của các hộ gia đình, cá nhân nhận giao khoán bảo vệ rừng, tạo việc làm, xóa đói giảm nghèo, cải thiện sinh kế của người dân (UBND tỉnh Lào Cai, 2017). Song trong quá trình thực hiện chính sách tại Lào Cai đã bộc lộ nhiều bất cập cả về phía thu và phía chi trả dịch vụ. Về phía thu, Lào Cai là một trong các tỉnh đầu tiên mở rộng đối tượng thu phí DVMTR đối với các cơ sở sản xuất công nghiệp, cá nước lạnh và du lịch. Điều này làm cho các đơn vị kinh doanh du lịch tại địa phương cho rằng chính sách này gây khó khăn cho doanh nghiệp trong lợi thế cạnh tranh khai thác dịch vụ so với các doanh nghiệp ở địa phương khác. Trong khi chưa có địa phương nào áp dụng phí này đối với các đơn vị kinh doanh du lịch thì ở Lào Cai lại “phí chồng phí”, mức phí cao và chưa phù hợp2. Về phía chi, mức chi trả cho các chủ thể quản lý rừng còn thấp, chưa đủ kinh phí để trang trải cho công tác bảo vệ cũng như tái tạo lại rừng. Người dân tham gia quản lý rừng ở Lào Cai được chi trả định mức thấp hơn so với một số tỉnh như Lai Châu, Lâm Đồng (Nguyễn Chí Thành và cộng sự, 2016). Như vậy, với những bất cập kể trên, chính sách chi trả DVMTR đã và đang bộc lộ nhiều hạn chế cho cả phía cơ quan quản lý cũng như các đối tượng sử dụng và cung cấp DVMTR trong việc bảo vệ và phát huy những giá trị mà rừng mang lại. Chính vì vậy, việc nghiên cứu và đánh giá lại chính sách này là cần thiết. Đó sẽ là cơ sở khoa học để các cơ quan quản lý có những cải cách, điều chỉnh hiệu quả hơn nhằm phát huy tối đa những lợi ích có được từ chính sách chi trả DVMTR, đồng thời hạn chế những bất cập còn tồn tại trong thời gian vừa qua tại các địa phương. 1.2 Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đánh giá chính sách chi trả DVMTR, trường hợp tỉnh Lào Cai dựa trên các tiêu chí đảm bảo cho một chính sách phí tốt. Trong đó tập trung vào việc đánh giá và phân tích tính hiệu quả, công bằng và khả thi trong chính sách thu phí của các đối tượng liên quan. Đồng thời, làm rõ những bất cập liên quan đến chi trả tiền
-3- DVMTR trên cả nước hiện nay và tại tỉnh Lào Cai. Từ đó, đề xuất những giải pháp khả thi nhằm: (i) Cải thiện việc thu phí và chi trả DVMTR; (ii) Làm căn cứ để điều chỉnh những quy định cho phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương; (iii) Giải tỏa kịp thời những bức xúc của các đối tượng liên quan cũng như việc tạo nguồn thu bền vững phục vụ quản lý bảo vệ rừng. 1.3 Câu hỏi nghiên cứu Để cụ thể hóa mục tiêu trên, nghiên cứu tập trung vào việc trả lời các câu hỏi sau đây: 1. Chính sách thu phí DVMTR đã thực sự hiệu quả, công bằng và khả thi về mặt hành chính chưa? 2. Liệu các tiêu chí công bằng và khả thi về mặt hành chính có được cải thiện ở Lào Cai khi tỉnh áp dụng thu phí DVMTR với các cơ sở du lịch, nuôi cá nước lạnh và sản xuất công nghiệp? 3. Những bất cập nào đang tồn tại trong việc chi trả tiền DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai? 4. Những đề xuất chính sách nào là cần thiết để cải thiện việc thực hiện chính sách chi trả DVMTR? 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là chính sách chi trả DVMTR. Phạm vi nghiên cứu tại địa bàn tỉnh Lào Cai từ năm 2011 đến năm 2016. 1.5 Phương pháp nghiên cứu Nghiên cứu sử dụng khung lý thuyết về các yếu tố đảm bảo cho một chính sách phí sử dụng bền vững, có điều chỉnh để phù hợp với đối tượng nghiên cứu của đề tài là phí dịch vụ. Luận văn sử dụng cách tiếp cận định tính thông qua các phương pháp thống kê mô tả, so sánh, tổng hợp, phân tích để đánh giá chính sách chi trả DVMTR. Dữ liệu được thu thập bao gồm dữ liệu sơ cấp từ quá trình phỏng vấn của tác giả và nguồn dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo thực hiện chính sách trên cả nước và của tỉnh Lào Cai, trong giai đoạn 2011-2016.
-4- Ngoài ra, là các nguồn thông tin từ sách báo, các nghiên cứu trong và ngoài nước về chi trả DVMTR. 1.6 Cấu trúc của luận văn Luận văn sẽ được cấu trúc thành 4 chương. Trong đó, Chương 1 sẽ giới thiệu về bối cảnh chính sách và vấn đề chính sách. Chương 2 trình bày tổng quan cơ sở lý thuyết, các nghiên cứu thực nghiệm và kinh nghiệm của các nước về thực hiện chính sách chi trả DVMTR. Chương 3 trình bày thực trạng kết quả phân tích chính sách chi trả DVMTR trên cả nước và trường hợp tỉnh Lào Cai. Cuối cùng, những kết luận và khuyến nghị đề xuất sẽ được trình bày ở Chương 4.
-5- CHƯƠNG 2. TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1 Chi trả DVMTR Các hoạt động phát triển kinh tế xã hội đang tạo ra nhiều áp lực đến các hệ sinh thái. Việc áp dụng chi trả dịch vụ môi trường là một công cụ để giảm thiểu các tác động đến hệ sinh thái và đa dạng sinh học (Lê Văn Hưng, 2013). Khung pháp lý hiện hành ở Việt Nam (Phụ lục 1) cho phép áp dụng các công cụ giá cả và thị trường cho thuế, tính phí hoặc đặt ra cho hàng hoá và dịch vụ hệ sinh thái, quản lý rừng và chia sẻ lợi ích giữa cộng đồng nhà nước và cộng đồng thôn bản với việc hợp đồng và giao đất lâm nghiệp (Hạnh và cộng sự, 2008). Chi trả DVMTR là quan hệ cung ứng và chi trả giữa bên sử dụng và bên cung ứng bằng việc trả tiền cho những DVMTR được cung cấp (Chính phủ, 2010). Công cụ dựa trên thị trường này đã đóng góp đáng kể cho công tác BVPTR cũng như đem lại lợi ích về tài chính cho các hộ gia đình là chủ rừng bảo vệ rừng (Bùi Đức Tình và cộng sự, 2012). Tiền chi trả DVMTR có những đặc tính của một loại phí sử dụng (Phụ lục 2). Tức là người sử dụng dịch vụ chi trả cho những dịch vụ mà họ nhận được gắn với lợi ích cụ thể. Phí sử dụng có tác dụng như thuế lợi ích với việc tính phí từng cá nhân phụ thuộc vào cả lợi ích (sử dụng) và chi phí của việc cung ứng (Ronald C. Fisher, 1996). Chi trả DVMTR ở Việt Nam vừa có đặc tính như chi trả dịch vụ môi trường nói chung vừa có đặc điểm riêng của Việt Nam (các khái niệm liên quan xem Phụ lục 3). Song cơ chế chi trả DVMTR ở Việt Nam lại có sự khác biệt ở chỗ những định mức chi trả do Chính phủ quyết định, mức chi trả này hoạt động hiệu quả dưới hình thức thuế hay phí về điện, nước và du lịch (Phạm Thu Thủy và cộng sự, 2013). Do đó, trong nghiên cứu này tác giả áp dụng lý thuyết về thuế/phí sử dụng để phân tích chính sách chi trả DVMTR. Để đảm bảo tính thống nhất cũng như phù hợp với thực tiễn quy định ở Việt Nam, nghiên cứu sử dụng khái niệm về chi trả DVMTR theo Nghị định 99 nói trên. 2.2 Khung phân tích Dựa trên khung (Stiglitz, J. E. & Jay. K. Rosengard, 2015) về năm đặc điểm đáng mong đợi của một hệ thống thuế bền vững (Phụ lục 4). Tiền chi trả DVMTR có đặc tính của phí sử dụng hay thuế lợi ích. Do đó, tác giả sử dụng khung về năm đặc điểm đáng mong đợi của một hệ thống thuế tốt có điều chỉnh trong áp dụng tại Việt Nam nhằm phân tích sự bền
-6- vững của một chính sách thu phí DVMTR về tính hiệu quả, tính công bằng, tính khả thi hành chính. Trong đó: Hình 2.1. Đặc điểm của hệ thống phí bền vững Hệ thống phí DVMTR Tính công bằng đáng mong đợi/bền Tính hiệu quả vững Tính khả thi hành chính Nguồn: tác giả vẽ lại theo (Stiglitz, J. E. & Jay. K. Rosengard, 2015) 2.2.1 Tính hiệu quả Hệ thống phí vừa giúp tăng thu ngân sách đồng thời cải thiện hiệu quả phân bổ nguồn lực, khiến tổn thất xã hội ở mức thấp nhất. Một hệ thống phí được cho là hiệu quả khi mức phí thấp và diện chịu phí rộng, được thiết kế hiệu quả khi không gây méo mó biến dạng. Hiệu quả kinh tế tức là đảm bảo nguồn thu ngân sách (đảm bảo mục tiêu tạo nguồn tài chính ổn định) và gây ra mất mát vô ích nhỏ nhất. Hệ thống phí được thiết kế khuyến khích các đối tượng nộp phí vẫn đảm bảo hiệu quả kinh doanh. Thiết kế phí DVMTR phải đảm bảo các thành phần chi trả tuân thủ mà không theo hướng trốn, tránh nộp phí. Tránh trường hợp thiết kế hệ thống thu phí, cơ cấu thu tiền không hợp lý khiến không khuyến khích tuân thủ, làm xói mòn cơ sở thuế. Dẫn đến mất lòng tin của người nộp, gây khó khăn trong việc đề xuất nguồn thu mới. Ví dụ, nếu áp dụng mức phí quá thấp sẽ khiến các doanh nghiệp có động cơ khai thác tài nguyên thiên nhiên nhiều hơn, đi ngược lại mục tiêu bảo vệ môi trường ban đầu. Các công ty du lịch giảm lượng khách vào các điểm tham quan có mức phí cao để giảm phí sẽ khiến hiệu quả kinh doanh giảm đi gây ra tổn thất chung.
-7- 2.2.2 Tính công bằng Tương tự như thuế, hệ thống phí sử dụng phải công bằng về cách đối xử tương đối với các cá nhân khác nhau. Hệ thống phí nên công bằng và được mọi người nhìn nhận là công bằng – đối xử tương tự như nhau trong những tình huống tương tự nhau, và áp phí cao với những người có khả năng chịu gánh nặng phí tốt hơn Theo (Shome, 1995), tính công bằng hàng ngang là hành xử thuế một cách bình đẳng đối với những cá nhân quân bình. Hệ thống phí đảm bảo công bằng hàng ngang nếu những cá nhân như nhau trên mọi phương diện phù hợp được đối xử như nhau. Chẳng hạn như cùng tiêu thụ 1kwh điện hay 1m3 nước thì đóng phí như nhau. Tính công bằng hàng dọc là những cá nhân ở vào vị thế đóng phí cao hơn so với người khác thì nên đóng cao hơn. Tùy thuộc vào khả năng chi trả, ai có mức chi trả cao hơn, sử dụng nhiều điện, nước hay dịch vụ hơn không những nên trả tiền phí nhiều hơn mà còn nên trả mức phí cao hơn. 2.2.3 Tính khả thi hành chính Hệ thống phí nên có chi phí tuân thủ và chi phí thực hiện thấp, đảm bảo tính minh bạch và có thể dễ dàng thích ứng với tình hình thay đổi. Thứ nhất, hệ thống phí phải dễ dàng và tương đối không tốn kém khi thực hiện, việc tuân thủ dễ dàng và tự nguyện. Việc tổ chức thực hiện hệ thống phí không làm phát sinh chi phí đáng kể. Những chi phí tuân thủ bao gồm: (i) Chi phí trực tiếp là chi phí hành chính như việc tổ chức cơ quan thu, tiền lương, hệ thống thông tin quản lý… Việc áp dụng hệ thống công nghệ thông tin giúp quá trình nộp dễ dàng, thuận tiện và theo dõi, giám sát được các khoản thu nộp. (ii) Chi phí gián tiếp là chi phí tuân thủ như chi phí thời gian, ghi chép sổ sách, dịch vụ kế toán, luật sư thuế… Ở đây đánh giá trình tự, thủ tục kê khai, nộp phí DVMTR được tiến hành thủ công hay hiện đại liên quan đến thời gian và công sức tuân thủ. Thứ hai, hệ thống phí phải linh hoạt, có khả năng đáp ứng một cách dễ dàng và tự động trong một số trường hợp khi tình hình kinh tế thay đổi đòi hỏi phải thay đổi mức phí, cơ sở thuế… Tính linh hoạt thể hiện sự dễ dàng trong điều chỉnh và quy trình chính trị có phức tạp không? Quá trình thay đổi này có vấp phải sự phản đối hay những trở ngại từ phía người nộp phí hay không?
-8- Thứ ba, hệ thống phí phải có trách nhiệm chính trị minh bạch liên quan đến việc giám sát quá trình thu phí và cách thức giám sát. Hệ thống phí nên được thiết kế sao cho các cá nhân có thể xác nhận họ nộp bao nhiêu, và có thể đánh giá hiệu quả hệ thống một cách chính xác như thế nào. Đồng thời, hiệu quả sử dụng tiền phí thu được ảnh hưởng đến niềm tin của người nộp phí và tác động đến tính tuân thủ các quy định về phí. 2.3 Kinh nghiệm áp dụng Chi trả DVMTR ở các nước Tại Hoa Kỳ, người dùng nước trong Chương trình quản lý đầu nguồn ở Thành phố NewYork bị đánh thuế để nộp bổ sung vào quỹ của chính quyền liên bang, tiểu bang và địa phương. Bên cung cấp dịch vụ là những nông dân nuôi bò và trồng rừng được nhận 40 triệu đô la Mỹ/năm để thực hiện các hoạt động sản xuất nông nghiệp và tái tạo rừng cung cấp nguồn nước cho công ty cấp nước thành phố (Nels Johnson và cộng sự, 2001). Tại Columbia, dùng thuế dịch vụ môi trường (eco-tax) đánh trên người dùng nước cho công nghiệp và đô thị để quản lý rừng đầu nguồn. Theo đó, những người dùng nguồn nước được sử dụng thường xuyên cho cấp nước sinh hoạt, cho công nghiệp phải chi trả thuế dịch vụ môi trường cho các chủ đất tư nhân và đô thị để họ cải thiện quản lý rừng, mở rộng trồng rừng (Nels Johnson và cộng sự, 2001). Tại Costa Rica, nguồn tiền cho Chương trình Chi trả cho các dịch vụ hệ sinh thái của Costa Rica (PES) chủ yếu là nguồn thu thuế từ nước, nhiên liệu hóa thạch, và quỹ ủy thác bảo tồn rừng (Ina Porras và cộng sự, 2013). Chương trình đã trở thành một điển hình về bảo tồn trên thế giới. Kết quả của chương trình là sự kết hợp các quy định và công cụ kinh tế để bảo tồn và tái sinh hệ sinh thái. Gần một triệu ha rừng ở Costa Rica đã tham gia chương trình PES, nâng tỷ lệ che phủ rừng từ mức thấp chỉ khoảng 20% trong những năm 1980 đạt hơn 50% diện tích đất của cả nước vào những năm 1997. 2.4 Phương pháp luận 2.4.1 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu Tác giả chọn Lào Cai vì tỉnh đã áp dụng thu phí DVMTR từ năm 2011, đại diện cho quá trình áp dụng chính sách tại địa phương. Đồng thời là một tỉnh phía Bắc thí điểm mở rộng cơ sở thu phí DVMTR đối với các cơ sở sản xuất công nghiệp và nuôi cá nước lạnh. Thêm vào đó, gần đây nổi lên những tranh cãi, bức xúc liên quan đến việc thực hiện chính sách
-9- thu phí DVMTR đối với các hoạt động du lịch tại tỉnh. 2.4.2 Phương pháp thu thập thông tin  Thu thập thông tin thứ cấp Thu thập thông tin thứ cấp từ các báo cáo tình hình thực hiện chính sách chi trả DVMTR các năm từ 2011 đến 2016 của Bộ NNPTNT, của Quỹ BVPTR tỉnh Lào Cai, các số liệu thống kê từ các nguồn thu, chi trên cổng thông tin điện tử tỉnh Lào Cai, website ngành... Tham khảo nội dung báo cáo kết quả kiểm tra các đơn vị không chấp hành chính sách chi trả DVMTR năm 2016 của Đoàn kiểm tra liên ngành của tỉnh và các nghiên cứu trước về kinh nghiệm của các nước trong việc thực hiện chi trả DVMTR.  Thu thập thông tin sơ cấp Phỏng vấn sâu các bên liên quan: Phỏng vấn 46 người, mỗi đối tượng liên quan phỏng vấn từ 1 đến 3 người, cụ thể (Bảng 2-1) như sau: (i) Đối tượng thu nộp phí như các doanh nghiệp, công ty, cơ sở sản xuất về thủy điện, du lịch, nuôi cá nước lạnh: phỏng vấn 10 cơ sở, mỗi loại hình dịch vụ chọn 3 cơ sở. (ii) Đối tượng cung cấp dịch vụ như các tổ chức, cá nhân được giao khoán trông coi bảo vệ rừng..chọn 15 hộ gia đình bao gồm các hộ được nhận tiền chi trả ở nơi cao nhất, thấp nhất, các hộ tham gia Tổ quản lý bảo vệ rừng (iii) Thu thập thông tin và phỏng vấn chính quyền địa phương từ cấp tỉnh, huyện, xã, thôn về những khó khăn, vướng mắc và kiến nghị trong quá trình triển khai chính sách. Mỗi cơ quan chọn phỏng vấn lãnh đạo và cán bộ phụ trách lĩnh vực, bao gồm: cấp tỉnh phỏng vấn Quỹ bảo vệ và phát triển rừng tỉnh, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh, Chi cục Kiểm lâm tỉnh. Cấp huyện: Trạm Kiểm lâm, Ban quản lý rừng phòng hộ (Ban 661). Cấp xã: lãnh đạo UBND, HĐND xã, thôn bản, hộ gia đình. Vườn Quốc gia (VQG) Hoàng Liên: lãnh đạo VQG, Hạt Kiểm lâm, Trạm Kiểm lâm, Tổ quản lý bảo vệ rừng, trưởng thôn, các hộ gia đình. Phương pháp chọn mẫu: Chọn mẫu tiện lợi, chọn đối tượng phỏng vấn sâu đảm bảo đại diện cho các thành phần, đối tượng liên quan trong quá trình thu phí, chi trả DVMTR. Phỏng vấn bán cấu trúc theo bảng câu hỏi, theo câu chuyện của đối tượng được phỏng vấn để khai thác sâu thêm thông