Quản lý đất đai theo quy hoạch và đảm bảo vấn đề đảm bảo quyên lợi của người sử dụng đất

QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI THEO QUY HOẠCH VÀ VẤN ĐỀ<br /> ĐẢM BẢO QUYỀN LỢI CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT1<br /> Đặng Anh Quân<br /> 1. Đặt vấn đề<br /> Quy hoạch sử dụng đất là sự tính toán, phân bổ<br /> đất đai của Nhà nước một cách cụ thể, hợp lý cả về<br /> số lượng lẫn chất lượng, vị trí, không gian.v.v. cho<br /> các mục tiêu kinh tế xã hội của cả nước cũng như<br /> từng địa phương trong mỗi giai đoạn phát triển của<br /> đất nước. Với quy định “Nhà nước thống nhất quản<br /> lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật” tại<br /> TIẾN SĨ ĐẶNG ANH QUÂN<br /> Khoa Luật thương mại<br /> Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh<br /> Giảng viên thỉnh giảng<br /> Trường Đại học Mở Tp. Hồ Chí Minh<br /> <br /> Điều 18 Hiến pháp 1992 đã cho thấy, quy hoạch sử<br /> dụng đất không chỉ là hệ thống các biện pháp mang<br /> tính kinh tế, kỹ thuật mà còn mang tính pháp lý rất<br /> cao, là nền tảng cho hoạt động quản lý đất đai của<br /> Nhà nước.<br /> <br /> Kết quả của quy hoạch là sự thay đổi trong hoạt động sử dụng đất bao gồm sự<br /> phân chia hoặc hợp nhất những diện tích đất đai nhất định, nghĩa là thay đổi đặc điểm<br /> hình học của đất đai; thay đổi mục đích sử dụng đất và thậm chí thay đổi cả chủ thể sử<br /> dụng đất và các quyền đối với đất đai. Nó có tác động rất lớn đến thị trường quyền sử<br /> dụng đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung, bởi sự thay đổi mục đích sử<br /> dụng đất sẽ dẫn đến sự thay đổi lớn trong giá trị của đất đai, và sự thay đổi giá trị này<br /> thường theo hướng tăng lên.<br /> Với ảnh hưởng như thế, muốn quy hoạch đạt được hiệu quả, đòi hỏi sự phối hợp chặt<br /> chẽ của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong tất cả các giai đoạn của quá trình quy<br /> hoạch, từ khâu thu thập thông tin, lập ra quy hoạch, tổ chức lấy ý kiến về quy hoạch, phê<br /> duyệt quy hoạch đến việc công bố công khai và tổ chức triển khai quy hoạch trên cơ sở<br /> những thủ tục, thể chế pháp lý được quy định rõ ràng như quy định về thu hồi đất; về bồi<br /> thường cho người có đất bị thu hồi và những người bị ảnh hưởng bởi quy hoạch; về khiếu<br /> nại và giải quyết khiếu nại của người dân...v.v.<br /> 1<br /> <br /> Bài viết tại Hội thảo khoa học: “Đánh giá thực tiễn thi hành chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992”<br /> <br /> Trang 1<br /> <br /> Cần lưu ý việc lập quy hoạch tuy nhằm định hướng cho hoạt động sử dụng đất,<br /> không thể dựa trên việc tự ý sử dụng đất của từng chủ thể, nhưng không thể thoát khỏi<br /> ảnh hưởng bởi nhu cầu, ý chí chung của người sử dụng đất. Quy hoạch phải mang tính<br /> chấp nhận xã hội, nghĩa là phải được người dân chấp nhận. Dù trong phần lớn trường hợp<br /> Nhà nước có thể dùng quyền lực của mình để đảm bảo quy hoạch do mình lập ra được<br /> triển khai, buộc người dân phải tuân thủ, nhưng cũng không thể bỏ qua ý kiến của đông<br /> đảo người dân, nhất là khi người dân phản đối quy hoạch.<br /> Như vậy, ngoài sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền khi tiến hành quy<br /> hoạch, không thể không chú trọng đến sự cân bằng hài hòa về pháp lý, chính trị và kinh tế<br /> trong mối quan hệ giữa các chủ thể: chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, nhà<br /> đầu tư và người dân, nhất là những người chịu ảnh hưởng bởi quy hoạch. Nếu lợi ích của<br /> quy hoạch không phù hợp với lợi ích, nguyện vọng của nhân dân, hoặc của địa phương<br /> vùng quy hoạch thì việc triển khai quy hoạch sẽ hết sức khó khăn, thậm chí không thể<br /> thực hiện. Trong trường hợp này, tính cưỡng chế của quy hoạch sẽ bị lung lay và quy<br /> hoạch có thể phải bị hủy bỏ. Bởi xét đến cùng, mục đích của quy hoạch không chỉ nhằm<br /> định hướng cho việc sử dụng đất được hiệu quả, bền vững, mà hơn hết là vì lợi ích của<br /> người dân – những chủ sở hữu của đất đai.<br /> 2. Một số quyền lợi cơ bản của người sử dụng đất cần được đảm bảo trong công tác<br /> quy hoạch sử dụng đất<br /> Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất luôn là vấn đề quan trọng được đặt ra<br /> trong hoạt động quy hoạch sử dụng đất. Sự đảm bảo này được thể hiện ở nhiều khía cạnh<br /> khác nhau, nhưng có thể khái quát ở một số quyền cơ bản của người sử dụng đất như:<br /> quyền được đóng góp ý kiến đối với công tác quy hoạch sử dụng đất; quyền được thông<br /> tin về quy hoạch sử dụng đất; quyền khiếu nại, tố cáo và quyền được đảm bảo ổn định<br /> cuộc sống khi quy hoạch.<br /> Tuy nhiên, thực tế cho thấy, hoạt động quy hoạch sử dụng đất ở nước ta vẫn còn<br /> nhiều phức tạp. Hầu hết quy định điều chỉnh quy hoạch chủ yếu chú trọng công tác quản lý<br /> nhà nước, chưa thực sự đề cao quyền lợi của người sử dụng đất hoặc nếu có thì chỉ<br /> mang tính hình thức, thiếu cơ chế thực thi. Do đó, những quyền lợi nêu trên của người sử<br /> dụng đất vẫn chưa thực sự được tôn trọng.<br /> Quyền đóng góp ý kiến đối với quy hoạch sử dụng đất<br /> Trang 2<br /> <br /> Theo quy định tại Điều 25 Luật Đất đai, một dự án quy hoạch sử dụng đất trước khi<br /> được phê duyệt, bắt buộc phải được đưa ra để nhân dân đóng góp ý kiến. Việc tham vấn<br /> tiến hành tại cấp xã. Nhưng thực tế khi lập quy hoạch, tham vấn duy nhất được tiến hành<br /> lại là tại cấp huyện và cấp tỉnh, với người được tham vấn là đại diện của hàng loạt các sở,<br /> ngành (giao thông, nông nghiệp, xây dựng…v.v)2. Còn người dân, hầu như mờ mịt về<br /> việc khu vực mình sống có bị quy hoạch hay không. Nếu có sự rò rỉ thông tin mà biết được<br /> thì cũng chẳng biết phải thể hiện ý chí của mình như thế nào và tại đâu. Ngay chính cơ<br /> quan có trách nhiệm lấy ý kiến nhân dân cũng chưa chắc biết phải tiến hành ra sao. Bởi lẽ,<br /> dù luật pháp có đề cập đến vấn đề này nhưng lại không có văn bản hướng dẫn thực hiện cụ<br /> thể. Việc tổ chức lấy ý kiến sẽ được tiến hành khi nào? Hình thức của nó? Nội dung đưa ra<br /> trao đổi? Nếu ý kiến của người dân không ủng hộ thì xử lý thế nào?<br /> Sau Luật Đất đai, cũng có những văn bản khác quy định việc lấy ý kiến của người dân<br /> trong công tác quy hoạch. Cụ thể là Pháp lệnh 34/2007/PL-UBTVQH thực hiện dân chủ ở<br /> xã, phường, thị trấn (ngày 20/4/2007). Từ Điều 19 đến Điều 22 của Pháp lệnh đề cập việc<br /> tham gia ý kiến của người dân đối với dự thảo quy hoạch sử dụng đất chi tiết, hình thức<br /> để nhân dân tham gia góp ý kiến và trách nhiệm của chính quyền trong việc tổ chức tiếp<br /> thu ý kiến của người dân. Và gần đây nhất là quy định của Luật Quy hoạch đô thị về<br /> quyền tham gia ý kiến (Điều 8), trách nhiệm lấy ý kiến (Điều 20) và hình thức, thời gian lấy<br /> kiến ý (Điều 21) đối với quy hoạch đô thị.<br /> Tuy nhiên, những quy định này vẫn còn mang tính chung chung. Sự tham gia và vai<br /> trò của người dân, nhất là những người có đất nằm trong khu vực quy hoạch, vẫn còn mờ<br /> nhạt. Dù quy hoạch sử dụng đất là một vấn đề phức tạp, mang tính chuyên môn, kỹ thuật<br /> và mỗi người dân đều có một trình độ nhất định khác nhau, nhưng không có quy định về<br /> việc hướng dẫn hay định hướng cho người dân tham gia ý kiến. Thiếu những quy định đặt<br /> ra các tiêu chí hay thang bậc giá trị để giúp người dân có thể hiểu và đánh giá về quy hoạch<br /> sử dụng đất, dù quy hoạch đó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi và cuộc sống của họ. Vì<br /> vậy, sẽ là khó khăn để mọi người có thể hiểu mục đích, ý nghĩa và tầm quan trọng chung,<br /> lớn lao của quy hoạch sử dụng đất so với lợi ích thiết thực của bản thân họ. Nghĩa là khó<br /> có sự hi sinh lợi ích bản thân vì lợi ích chung mà lợi ích ấy còn xa vời, chỉ mới hiển hiện<br /> trên lý thuyết, trên giấy tờ đầy khó hiểu. Đã không hiểu rõ dự án quy hoạch sử dụng đất thì<br /> 2<br /> <br /> SEMLA, “Đánh giá chính sách và quản lý (MPR) cho quy hoạch sử dụng đất và đề xuất kế hoạch hành động”,<br /> tháng 8/2006, trang 26.<br /> <br /> Trang 3<br /> <br /> làm sao người dân góp ý? Và liệu những ý kiến đó có được khách quan, có được quan tâm<br /> lắng nghe không? Điều này phụ thuộc vào cách làm của từng địa phương, nhưng hầu hết<br /> chỉ dừng ở mức độ thông báo thông tin về sơ đồ quy hoạch nên chưa thực sự thu hút được<br /> sự quan tâm và góp ý của người dân.<br /> Dự án “Lập quy hoạch cơ bản phát triển khu vực sông Hồng, đoạn qua Hà Nội” cũng<br /> đã được triển lãm công bố đến quần chúng thông tin quy hoạch cơ bản, thu thập ý kiến<br /> đóng góp nhằm hoàn thiện ý tưởng quy hoạch đô thị tương lai của thành phố Hà Nội.<br /> Tuy nhiên, trong 30.000 người đến tham quan triển lãm (từ 17/9 đến 29/9/2007), chỉ có<br /> 2527 người trả lời phiếu điều tra ý kiến (chưa đến 10%)3.<br /> Chính lẽ đó, người dân thường không được biết về quy hoạch sử dụng đất trong giai<br /> đoạn lập dự án. Thậm chí, ngay cả khi quy hoạch được phê duyệt, đã được thông tin về nó,<br /> có thể người dân cũng không thể hiểu một cách rõ ràng, tường tận. Vấn đề này lại liên<br /> quan quyền được thông tin về quy hoạch của người sử dụng đất.<br /> Quyền được thông tin về quy hoạch sử dụng đất<br /> Điều 28 Luật Đất đai 2003 quy định “trong thời hạn không quá 30 ngày làm việc, kể<br /> từ ngày quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt, Ủy ban nhân dân cấp xã và cơ quan quản<br /> lý đất đai các cấp phải có trách nhiệm công bố công khai quy hoạch sử dụng đất tại trụ sở<br /> cơ quan và trên các phương tiện thông tin đại chúng trong suốt thời gian có hiệu lực của<br /> kỳ quy hoạch sử dụng đất”.<br /> Đây là vấn đề đương nhiên vì nó liên quan đến lợi ích thiết thực của người dân. Họ<br /> là người bị ảnh hưởng bởi quy hoạch, phải tuân thủ và thực hiện theo quy hoạch mà Nhà<br /> nước lập ra. Thế nhưng, luật không quy định thống nhất việc công bố và ràng buộc trách<br /> nhiệm công bố công khai quy hoạch. Do đó, mỗi địa phương có những cách làm riêng<br /> của mình: hoặc công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng; hoặc thể hiện trên các<br /> bản vẽ phóng to đặt tại trụ sở cơ quan hay tại khu vực đất quy hoạch. Tuy nhiên, như đã đề<br /> cập, không phải người dân nào cũng có kiến thức về quy hoạch, nên dù đồ án quy hoạch<br /> có được công khai nơi công cộng thì cũng khó để người dân hiểu rõ và hiểu hết.<br /> <br /> 3<br /> <br /> Tạ Quỳnh Hoa, “Quy hoạch đô thị với sự tham gia của cộng đồng – Những vần đề cần nghiên cứu cho việc áp<br /> dụng phương pháp tại Việt Nam”, Tạp chí Khoa học Công nghệ Xây dựng – Trường Đại học Xây dựng, số 06, tháng<br /> 12/2009.<br /> <br /> Trang 4<br /> <br /> Bên cạnh đó, vẫn còn có những địa phương không tuân thủ quy định của pháp<br /> luật, không công bố công khai hoặc công bố chậm, hoặc thông tin không đầy đủ về quy<br /> hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, khiến người dân trong khu vực quy hoạch luôn<br /> sống trong tâm trạng bất an. Nhưng thông tin về quy hoạch thì lại rò rỉ, tạo cơ hội cho các<br /> tay cò đất hoạt động, sang nhượng đất đai, mua bán nhà ở đón đầu quy hoạch chờ hưởng<br /> lợi, tạo nên những cơn sốt nhà – đất, đẩy giá nhà – đất tăng cao đột biến. Những người<br /> nghèo, thu nhập thấp thực sự có nhu cầu cấp thiết về nhà ở sẽ phải sống chui rút trong các<br /> khu ổ chuột, với ước mơ cải thiện nhà ở, mua được một căn nhà đàng hoàng ngày càng<br /> trở nên xa vời, khó mà với tới. Trong khi đó, những kẻ đầu cơ thì chỉ có nhu cầu mua,<br /> không có nhu cầu ở nên nhiều căn hộ bị bỏ không, hoặc nhiều khu đất bị phân lô rồi để<br /> đấy làm cho thị trường bất động sản khan hiếm một cách giả tạo.<br /> Quy hoạch sử dụng đất là điều cần thiết và tất yếu đối với sự phát triển của đất<br /> nước, nhưng nó phải được lập ra phù hợp với nguyện vọng của người dân, cần có sự<br /> tham gia góp ý, cũng như cần được kịp thời công bố đến nhân dân. Tuy nhiên, do những<br /> hạn chế nêu trên, phần lớn nội dung của quy hoạch sử dụng đất tại các địa phương khi<br /> được thông qua chủ yếu là dành quỹ đất cho việc thúc đẩy phát triển kinh tế, thu hút đầu tư<br /> các dự án sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp. Chính quyền địa phương, trên cơ sở đó,<br /> cho rằng đã mang lại lợi ích thiết thực và sự phồn thịnh cho người sử dụng đất mà bỏ qua<br /> tâm tư, nguyện vọng của người có đất nằm trong khu quy hoạch. Hệ quả của nó là sự chống<br /> đối của người dân khi quy hoạch được triển khai.<br /> Sự bất bình của người dân thông qua kiến nghị của đại biểu quốc hội đối với việc<br /> quy hoạch sử dụng đất một cách ào ạt dành cho các dự án sân golf tại nhiều địa<br /> phương ở Việt Nam là một ví dụ điển hình. Tính đến tháng 12/2008, cả nước có 166<br /> dự án sử dụngđất cho mục tiêu sân golf với tổng diện tích lên đến 52.739 ha trên<br /> địa bàn của 41/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong đó, có tới 128 dự án<br /> được các địa phương cấp phép đầu tư hoặc phê duyệt chủ trương đầu tư trong vòng<br /> chưa đầy hai năm (từ ngày 01/7/2006 đến ngày 04/6/2008). Điều đáng nói là diện<br /> tích đất nông nghiệp phải mất đi cho các dự án này là 10.546 ha, trong đó đất trồng<br /> lúa chiếm khoảng 3.000 ha. Phần lớn các dự án chủ yếu là trá hình kinh doanh bất<br /> động sản bởi đất quy hoạch làm sân golf chỉ có 16.850 ha (chiếm 31,95%), còn lại<br /> <br /> Trang 5<br /> <br />