- PHÁP LUẬT VỀ ĐỀN BÙ VÀ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG Ở VIỆT NAM– CÂN BẰNG GIỮA LỢI ÍCH NHÀ NƯỚC VÀ. - LỢI ÍCH NGƯỜI DÂN. - Đề tài nghiên cứu hệ thống pháp luật về đền bù và giải phóng mặt bằng ở Việt Nam, nhấn mạnh đến hai nội dung chính là “trình tự thủ tục” và “đền bù”. - Dựa trên bản chất của quy trình giải phóng mặt bằng, các quy định pháp luật được phân tích theo chủ đề “cân bằng lợi ích giữa nhà nước và lợi ích người dân”. - làm sao để sự cân bằng các lợi ích này được thiết lập cả trong lý luận và thực tiễn. - Theo đó, nghiên cứu xoay quanh các chủ đề là: xác định tài sản chịu ảnh hưởng trong quá trình giải phóng mặt bằng. - xác định mức độ đền bù để có thể cân bằng giữa các lợi ích trong giải phóng mặt bằng.. - Từ khóa: đền bù, giải phóng mặt bằng (giải tỏa), lợi ích nhà nước, lợi ích người dân. - Hơn bao giờ hết, Việt Nam đang phải đối diện với các vấn đề quy hoạch, về giải phóng mặt bằng, về bồi thường thiệt hại cho các hộ chịu giải tỏa.. - Trong điều kiện đó, các giải pháp, chính sách pháp luật của chúng ta tỏ ra lúng túng, chưa có những bước đi căn cơ, quy hoạch treo còn nhiều, tình trạng khiếu nại trong đền bù, giải tỏa gia tăng cả về số lượng và mức độ. - Trong bài phát biểu khai mạc hội thảo ‘Đền bù và giải phóng mặt bằng các dự án xây dựng ở Việt Nam’, Bộ Trưởng Nguyễn Hồng Quân nhấn mạnh: “Trong những năm gần đây, vấn đề đền bù giải phóng mặt bằng không chỉ đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến tiến độ thi công các công trình xây dựng mà còn tác động nhiều đến chất lượng và giá thành công trình, hơn thế nữa có trường hợp cá biệt đã gây ra những ảnh hưởng xã hội tiêu cực”. - Theo một nghĩa rộng nhất, đền bù và giải phóng mặt bằng ở Việt Nam chưa thỏa mãn cả hai phía: nhà nước (thông qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) và người dân.. - Điều này đặt ra một vấn đề phải suy ngẫm bởi vì nhà nước đã rót không ít kinh phí để thực hiện việc giải tỏa cho các tỉnh, thành và các công trình quốc gia, và pháp luật của Việt Nam (cụ thể là Luật đất đai và các Nghị định của Chính phủ) đã sửa đổi, bổ sung liên tục để thích ứng với tình hình và nhịp độ phát triển của xã hội.. - Trong khi đó, những nghiên cứu về đền bù và giải phóng mặt bằng ở nước ta dưới góc độ pháp lý thì hầu như chưa có. - Các cơ sở đào tạo luật trong cả nước (ngoại trừ Khoa Luật – Đại học Cần Thơ) chưa xem xét đưa quy hoạch xây dựng và đền bù và giải phóng mặt bằng như một môn học chính thức. - Với lý do đó, đề tài đã được thực hiện nhằm góp phần vào việc tìm ra những nguyên tắc phù hợp, bổ sung và xây dựng hệ thống các quy phạm điều chỉnh hoạt động đền bù và giải phóng mặt bằng ở Việt Nam, đồng thời phục vụ trực tiếp cho việc mở rộng và nâng cao nội dung giáo trình Luật Hành Chính Đô Thị, Nông Thôn (Phan Trung Hiền, ĐHCT, 2003).. - Mặc dù các học thuyết này không trực tiếp đề cập đến các nội dung đền bù và giải phóng mặt bằng, nhưng nó là cơ sở để có thể cân bằng lợi ích cho các bên trong suốt quá trình xây dựng chính sách và thực hiện giải tỏa, đền bù.. - Thực tế ở tất cả nước chỉ ra rằng, các lợi ích chung (mà đại diện là nhà nước) phải được ưu tiên thực hiện và quyết định giải tỏa vì mục đích công cộng, vì lợi ích chung là một quyết định đơn phương, không cần phải có sự đồng ý của bên chịu giải tỏa.. - Tiếp cận với các nội dung về quy hoạch – một lĩnh vực có quan hệ chặt chẽ với đền bù và giải phóng mặt bằng – qua tham khảo ở các nước châu Phi và một số nước đang phát triển ở châu Á, Patrick McAuslan đã chỉ ra rằng: phải có sự cân bằng nhất định đối với các lợi ích trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật. - Khi thực hiện đền bù và giải phóng mặt bằng, nhà nước đứng ở cả hai tư cách: (1) là một bên thu nhận đất đai để thực hiện các công trình chung, (2) là chủ thể quản lý trên tất cả các mặt của đời sống xã hội và chăm sóc an sinh cho người dân vùng giải tỏa. - Bởi vậy, chính sách pháp luật trong đền bù và giải phóng mặt bằng không chỉ cần phải công bằng, hợp pháp mà còn phải được vận dụng hợp lý trong những điều kiện đặc thù nhất định. - Mặc dù Hernando không trực tiếp thảo luận vấn đề đền bù và giải phóng mặt bằng, nhưng qua điểm của ông về dỡ bỏ rào cản pháp lý (unlock legal burdens) cho nhà đầu tư tiếp cận với tài nguyên (trong đó có đất đai), cho người dân có điều kiện phát huy khả năng làm kinh tế là các quan điểm có thể vận dụng vào đề tài. - Các chính sách về đất đai, về đền bù, giải phóng mặt bằngkhông chỉ dừng lại ở việc công bằng, hoàn chỉnh, mà còn phải hướng đến sự tường minh, ổn định, tạo niềm tin cho người dân và các nhà đầu tư trong và ngoài nước.. - 2.2.1 Các đặc điểm trong đời sống pháp lý của người Việt Nam liên quan đến đề tài. - “Pháp luật đôi khi không là một thực thể độc lập mà nằm trong truyền thống, tập quán” (Chen, A., “Giới thiệu về hệ thống pháp lý Trung Quốc”, tr.288).. - Mặt khác, văn hóa pháp lý của Việt Nam nhìn chung còn non trẻ và chưa đa chiều: “Hầu hết những người nghiên cứu và phân tích chuyên nghiệp cũng như người thực hành luật trong hoạt động xét xử ở Việt Nam hiện nay đều nghiên cứu và phân tích luật viết theo các phương pháp của triết học, khoa học chính trị, khoa học lịch sử. - “Phương pháp phân tích luật viết – áp dụng trong nghiên cứu và giảng dạy tại các trường luật Việt Nam”, 2004, tr.10).. - Nếu cứ quyết tâm áp dụng chính sách “hợp pháp đến đâu, đền bù đến đó” thì có lẽ nhiều người dân lao động phải “ra đi” trắng tay, kéo theo các hệ lụy xã hội sau đó…. - Pháp luật và chính sách. - Việt Nam có thể được xem là một trong quốc gia XHCN bền vững, ổn định và đang trên đà phát triển, dựa trên học thuyết Marx – Lenin và tư tưởng Hồ Chí Minh. - Về bản chất Việt Nam muốn đi đến sự phát triển, giữ vững chính trị, tạo điều kiện cho người dân trong quốc gia phát huy khả năng của chính họ và, trong chừng mực nhất định, cân bằng giữa các lợi ích giữa các bên trong giải phóng mặt bằng.. - Việt Nam là nước chịu ảnh hưởng của hệ thống Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật (European Continental System). - Trong quá trình nghiên cứu đền bù và giải phóng mặt bằng, nguồn của luật và các giá trị pháp lý của chúng đều phải được chú ý và xem xét.. - Việt Nam là nước đang phát triển và còn khá non trẻ trong đền bù, giải phóng mặt bằng. - Thật ra, đền bù và giải phóng mặt bằng ở Việt Nam ra đời từ năm 1992 (Hiến pháp 1992), khi chuyển từ nền kinh tế bao cấp sang kinh tế thị trường. - Các chế định về đền bù và giải phóng mặt bằng ở nước ta thực sự ra đời và áp dụng cùng với sự ra đời của Luật đất đai 1993. - Hiện tại, văn bản pháp luật của Việt Nam về đền bù và giải phóng mặt bằng là tập hợp một số điều trong Luật đất đai 1993 đã được sửa đổi, bổ sung và các Nghị định của Chính phủ (Ví dụ: Nghị định số 197/2004/NĐ-CP 3/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất).. - Việt Nam xem đất đai thuộc sở hữu của toàn dân do Nhà nước quản lý (Điều 17 Hiến pháp 1992). - Mức độ thừa nhận của Việt Nam về quyền công hữu và quyền tư hữu liên quan đến đất đai, đền bù và phóng mặt bằng;. - Mức độ rõ ràng trong trong quá trình thực hiện đền bù, giải phóng mặt bằng;. - Mục đích của việc thực hiện đền bù, giải phóng mặt bằng;. - Sự thể hiện cân bằng các lợi ích thông qua trình tự tiến hành giải tỏa;. - Mức độ đền bù đối với các hộ dân bị thiệt hại. - Thông qua các nghiên cứu về lịch sử, quá trình phát triển và hệ thống luật thực định, các nội dung thu lượm cho Việt Nam có thể đúc kết như sau:. - 3.1 Các lợi ích bị tác động trong đền bù, giải phóng mặt bằng. - Trên thế giới, các lợi ích bị tác động trong đền bù, giải phóng mặt bằng rất đa dạng, có thể phân ra thành 2 loại chính: lợi ích vật chất và lợi ích phi vật chất.. - Lợi ích vật chất trong đền bù và phóng mặt bằng bao gồm đất và các tài sản gắn liền với đất. - Ở Việt Nam, đất có vai trò rất quan trọng vì tư cách pháp lý của đất không chỉ quyết định giá trị đền bù của đất, mà còn ảnh hưởng đến tư cách pháp lý của các công trình. - gắn liền với đất, và dẫn đến mức độ đền bù đối với các công trình đó. - Tất cả các loại lợi ích này đều là đối tượng của đền bù và phóng mặt bằng ở Việt Nam. - Lợi ích phi vật chất trong đền bù, phóng mặt bằng bao gồm (1) các lợi ích liên quan đến tài sản và (2) các lợi ích liên quan đến chủ sở hữu tài sản.. - (1) Các lợi ích liên quan đến tài sản mà các nước phát triển thừa nhận bao gồm: thiệt hại vì đất đai bị chia cắt, làm xáo trộn đất đai hoặc các lợi ích thiệt hại vật chất khác.. - Nếu các lợi ích vật chất trong đền bù và giải phóng mặt bằng được thừa nhận gần như toàn bộ ở nước ta, thì các lợi ích phi vật chất hầu như không được thừa nhận.. - Pháp luật nước ta chỉ thừa nhận một số lợi ích phi vật chất như: chi phí phải di dời nhà, di dời mồ mả hoặc trong trường hợp đất bị thu hồi để làm đường dây cao thế (Xem Thông tư 106/2002/TTLB-BTC-BCN ngày 22 tháng 11 năm 2002). - 3.2 Mục đích của đền bù và phóng mặt bằng. - Mục đích của phóng mặt bằng trong các trường hợp điển hình là một phạm trù có giới hạn. - Việc giới hạn này xuất phát ý nghĩa của hoạt động phóng mặt bằng: trong chừng mực nhất định, các cá nhân hy sinh lợi ích riêng của mình, vì lợi ích chung của cộng đồng của toàn xã hội. - Việc “hy sinh” sẽ mất đi ý nghĩa, nếu công trình bị giải tỏa vì lợi ích của một cá nhân, doanh nghiệp A, B nào đấy. - Vì vậy, các quy định của pháp luật ở các quốc gia tiến bộ đều hướng đến mục đích công, phục vụ cho một xã hội, một địa bàn, một bộ phân dân cư. - Ở nước ta các mục đích đền bù và phóng mặt bằng bao gồm: lợi ích công cộng, lợi ích quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia hoặc vì mục đích phát triển kinh tế. - Trong đó, theo pháp luật hiện hành (Luật đất đai 2003, Nghị định 197/CP, Nghị định 81/CP), mục đích kinh tế (có thể được hiểu là mục đích phát triển sản xuất kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt). - Tuy nhiên, đối với các trường hợp doanh nghiệp thu hồi đất thì phải thỏa thuận với dân cư vùng quy hoạch về giá đền bù.. - Như vậy, có các trường hợp đất đai bị thu hồi trong đền bù và phóng mặt bằng mà chỉ một phần vì mục đích công, hoặc không hoàn toàn vì mục đích công mà vì sản xuất kinh doanh hoặc các lý do khác (Ví dụ Khoản 2, Điều 40, Luật đất đai 2003).. - 3.3 Quy trình thực hiện đền bù và giải phóng mặt bằng. - Mặc dù pháp luật Việt Nam có quy định một số bước phải thực hiện sau khi đồ án quy hoạch đã được duyệt và khi bắt tay vào giải phóng mặt bằng. - Pháp luật không nói rõ ngày nào là “ngày định giá”. - Trên thực tế, các cán bộ nhà nước có thẩm quyền có xuống hiện trường và thống kê tài sản thực tế, đối chiếu với các bất động sản trên giấy tờ, làm cơ sở để ban hành bảng giá đền bù cho từng hộ dân. - Theo quy định pháp luật nước ta, việc khiếu nại, khiếu kiện được thực hiện theo trình tự của Luật khiếu nại, tố cáo.. - Tuy nhiên, trên thực tế, người dân chỉ có thể khiếu nại quanh quẩn trong cơ quan hành chính nhà nước vì phía tòa hành chính chưa có những dẫn cụ thể để thu lý giải quyết quyết định đền bù và phóng mặt bằng. - Trong các cuộc họp về đền bù và phóng mặt bằng, chúng ta vẫn còn lúng túng trong việc sắp đặt vị trí các chủ thể và tư cách các chủ thể vì vậy chưa rõ ràng.. - 3.4 Đền bù và chính sách tái định cư, hỗ trợ trong phóng mặt bằng. - Khác với pháp luật Anh Quốc và một số nước phát triển, pháp luật Việt Nam chưa thừa nhận rộng rãi các trường hợp bồi thường thiệt hai xảy ra dù đất không bị thu hồi. - Nhìn chung, việc đền bù ở Việt Nam được đặt khi có đất bị thu hồi. - Đối với tái định cư, pháp luật Việt Nam có nguyên tắc chỗ ở mới phải “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” (Điều 42 Luật đất đai 2003). - Thực tế cho thấy, khiếu nại trong đền bù và phóng mặt bằng tập trung ở vấn đề. - Điều này dẫn tới một thực trạng là giá đền bù không thể dung hòa được 2 loại giá nêu trên. - 4.1 Xây dựng pháp luật về đền bù và giải phóng mặt bằng và bảo đảm pháp chế. - Để bảo đảm tính thống nhất của pháp luật, thiết nghĩ, Hiến pháp nên bổ sung điều kiện và mục đích để thực hiện đền bù, phóng mặt bằng (vì mục đích công). - Có như vậy thì người dân và các nhà đầu tư mới an tâm rằng các quyền liên quan đến đất đai được bảo vệ.. - Đền bù và phóng mặt bằng là một phạm trù lớn, ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình đầu tư và phát triển kinh tế xã hội. - Cùng với quy hoạch xây dựng, đền bù và phóng mặt bằng đòi hỏi phải có đạo luật độc lập và “đủ sức” điều chỉnh riêng. - Ở đó các nguyên tắc quy hoạch, đền bù và phóng mặt bằng được thiết lập, quy trình được pháp lý hóa, quyền của người dân vùng giải tỏa được ghi nhận hệ thống và bảo đảm thực hiện, từng bước giảm thiểu các rào cản pháp lý không cần thiết, thủ tục phiền hà. - Chỉ có như vậy thì chúng ta mới có thể khuyến khích đầu tư bền vững bởi không có bất kỳ một chủ thể nào có thể an tâm vào đầu tư ở một địa bàn mà pháp luật nơi đó không bảo đảm cho họ các quyền về đất đai, nhà xưởng một khi việc giải tỏa vì các lợi ích chung được thực hiện.. - 4.2 Xây dựng quy trình thu hồi đất công bằng, hợp lý và thống nhất. - Mặt khác, quy trình thể hiện các quyền hiến định và pháp định của người dân. - Trong điều kiện chưa có một quy trình thống nhất, bên cạnh các dự án thực hiện dân chủ rộng rãi và từng bước giúp người dân hiểu rõ công tác đền bù vì lợi ích chung, tạo sự đồng thuận lớn trong nhân dân, vẫn còn nhiều dự án “bỏ qua” các bước quy trình, giải quyết khiếu nại qua loa, tiến hành cưỡng chế, xâm phạm trực tiếp đến các quyền của cá nhân tổ. - Như trên đã phân tích, quy trình đền bù và phóng mặt bằng gần như là quy trình khép kín giữa cơ quan hành chánh nhà nước và người dân chịu giải tỏa. - Thực tế đặt ra là các chủ thể này có một nhu cầu tư vấn rất lớn để họ nắm vững các quy định, hiểu rõ mục đích của việc phóng mặt bằng, đồng thời có thể phát hiện những sai sót từ phía chủ thể thu hồi đất.. - Điều này đòi hỏi sự tham gia của một bên chủ thể thứ ba, có khả năng phân giải và phán quyết nhằm cân bằng lợi ích các bên.. - 4.4 Đền bù tương xứng. - Tất cả các yếu tố trên sẽ không có ý nghĩa nếu việc đền bù không phản ánh đúng những tổn thất do công tác phóng mặt bằng gây ra. - Trước hết, khái niệm về các tài sản chịu ảnh hưởng trong phóng mặt bằng phải được làm rõ. - Đó không chỉ là những ảnh hưởng lợi ích vật chất, mà cả những tác động vào các lợi ích phi vật chất mà nhà làm luật phải tính đến.. - Đền bù không thể thực hiện công bằng nếu không giải quyết được vấn đề “giá đất”. - “giá đền bù” không đủ để họ tái lập một cuộc sống bình thường như trước đây.. - Tuy nhiên, cơ quan nhà nước cũng không đủ khả năng, và cũng không cần thiết phải đền bù với một mức giá quá cao, không phù hợp với mức sống, điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương, của đất nước.. - Nguyễn Hồng Quân, Bộ Trưởng Bộ Xây Dựng, Khai mạc Hội Thảo “Đền Bù và Giải Phóng Mặt Bằng Các Dự Án Xây Dựng ở Việt Nam”, Hội Xây Dựng Việt Nam, Hà nội, 9/2002.. - Nguyễn Ngọc Điện, Tiến sĩ Luật, Trưởng Khoa Luật, Phương Pháp Phân Tích Luật Viết - Áp Dụng Trong Nghiên Cứu và Giảng Dạy tại Các Trường Luật Việt Nam”, Đề tài cấp Bộ, Cần Thơ 7/2004.. - Phan Trung Hiền, Đền Bù và Giải Phóng Mặt Bằng – Lý Luận và Thực Tiễn, Đề tài cấp Trường, ĐH Cần Thơ, 2003.. - Phan Trung Hiền, Cơ sở Hiến định về thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam – Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12 (128), tháng 8 năm 2008, Văn phòng Quốc hội, trang 17 - 21.