- Ngày nay, phân quyền đang là chủ đề chính trong các thảo luận về chính sách quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung và quản lý rừng nói riêng. - SỰ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ RỪNG ẢNH HƯỞNG NHƯ THẾ NÀO ĐẾN QUYỀN SỞ HỮU TRONG QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG: NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP. - Phân quyền trong quản lý rừng ở Việt nam có thể đã bắt nguồn từ những năm cuối thập niên 80 đến đầu thập niên 90 của thế kỷ 20. - Trước khi chính sách cải cách kinh tế - được biết đến dưới cái tên “Đổi Mới”- được khởi xướng năm 1986, việc quản lý rừng vẫn mang tính tập trung cao. - Quyền quản lý rừng được chuyển từ Nhà nước trực tiếp đến các hộ gia đình và cá nhân thông qua chính sách giao đất giao rừng (GĐGR). - Vì vậy, GĐGR cũng có thể được xem là sự phân quyền trong quản lý rừng.. - Cũng như nhiều địa phương trong cả nước, rừng tự nhiên ở xã Hồng Hạ, huyện A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế thuộc sở hữu Nhà nước, chủ yếu do Ban Quản lý Rừng phòng hộ (BQLRPH) Sông Bồ và UBND xã Hồng Hạ quản lý. - Từ năm 2005, UBND huyện A Lưới đã giao rừng tự nhiên, khu rừng trước đây thuộc quyền quản lý của BQL- RPH Sông Bồ cho thôn Kăn Sâm quản lý và đã cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sổ đỏ). - Chính quyền huyện giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn quản lý với kỳ vọng là người dân sẽ quản lý rừng tốt hơn và góp phần xóa đói giảm nghèo cho người dân thông qua việc hưởng lợi hợp pháp từ rừng.. - Trong bối cảnh như vậy, chúng tôi tiến hành nghiên cứu chuyển đổi quyền sở hữu trong quản lý rừng cộng đồng ở vùng cao tỉnh Thừa Thiên Huế, trong đó tập trung phân tích sự chuyển đổi cả quyền chính thức (formal right) và quyền không chính thức (informal right).. - Trong bối cảnh của quản lý tài nguyên thiên nhiên, phân quyền chủ yếu diễn ra dưới 2 hình thức: phân quyền quản lý hành chính và phân quyền chính trị hay dân chủ. - Theo Ribot (2002), phân quyền quản lý hành chính gắn kết với việc chuyển giao quyền lực của nhà nước trung ương đến các chính quyền địa phương như là thị trưởng, nhà quản lý hay các cơ quan địa phương thuộc các bộ chủ quản. - Ngược lại, phân quyền chính trị hay dân chủ xuất hiện khi quyền lực và các nguồn tài nguyên được chuyển giao đến các đại diện chức trách địa phương và là cơ quan chịu trách nhiệm giải trình xuống người dân địa phương. - Phân quyền dân chủ hướng đến tăng cường sự tham gia của người dân trong việc ra quyết định tại địa phương. - Trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, chúng ta cần khảo sát tỉ mỉ phạm vi và bản chất của quyền sở hữu, trong đó làm nổi bật các chế độ sở hữu do con người tạo nên với mục đích là quản lý con người trong việc sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên. - Chế độ sở hữu trong quản lý tài nguyên là cấu trúc của các quyền và trách nhiệm, cấu trúc này biểu thị cho mối quan hệ của một cá nhân với những người khác đối với một tài nguyên cụ thể nào đó (Bromley, 1991). - Có bốn chế độ sở hữu trong quản lý tài. - Trong bối cảnh phân quyền trong quản lý rừng ở Việt Nam, chúng ta có thể áp dụng tiếp cận “bó quyền” của Schalager and Ostrom (1992) để phân tích sự thay đổi về quyền sở hữu sau khi giao rừng cho cộng đồng. - Tiếp cận “thế quyền” này được điều chỉnh cho phù hợp với bối cảnh quản lý rừng ở Việt Nam như sau:. - l Quyền quản lý: Quyền được sử dụng đất lâm nghiệp không có rừng cho sản xuất nông nghiệp theo quy định của pháp luật, trồng cây trong rừng, tỉa thưa và làm giàu rừng.. - Chúng tôi đã tiến hành thảo luận nhóm với hai nhóm khác nhau: (1) nhóm “người nội bộ” bao gồm trưởng thôn, ban quản lý rừng thôn/cộng đồng, già làng, tổ trưởng tổ bảo vệ rừng và một số nông dân nòng cốt. - Khung khái niệm của nghiên cứu này (Hình 1) xem rừng cộng đồng là điểm “đi vào” (entry point) trong phạm vi điểm nghiên cứu và sự chuyển đổi quyền sở hữu đối với rừng là sự chuyển giao từ sở hữu Nhà nước sang sở hữu cộng đồng. - Thôn Kăn Sâm được chọn đại diện cho các cộng đồng được Nhà nước giao rừng. - Thôn Pahy được chọn đại diện cho các thôn quản lý rừng truyền thống (chưa được Nhà nước giao rừng).. - Đối với đất canh tác nương rẫy thì người dân thường trồng lúa rẫy, sắn và một số loài cây khác như ngô, chuối, đậu. - Do đất canh tác nương rẫy kém màu mỡ, nên người dân chỉ trồng lúa trong năm đầu. - Hiện nay, người dân sống chủ yếu dựa vào canh tác lúa nước và canh tác nương rẫy. - Động cơ giao rừng tự nhiên cho cộng đồng. - UBND xã hoàn toàn đồng ý với quyết định của UBND huyện về việc giao rừng tự nhiên cho cộng đồng dân cư thôn quản lý, vì những. - Người giữ quyền - Nhà nước - Cộng đồng/thôn - Người ngoài. - Sự phân quyền trong quản lý rừng Giao rừng cho cộng đồng/thôn. - Khai thác/thu hồi - Quản lý. - Quyền chính thức. - Thực hiện Quyền không chính thức. - Rừng được giao cho cộng đồng thì rất nghèo, hơn nữa sau khi được giao, cộng đồng lại không có chế tài đảm bảo và thiếu sự hỗ trợ về kỹ thuật và tài chính. - Vì vậy, có thể nói rằng việc giao rừng tự nhiên đã tạo cơ hội cho UBND xã chuyển chi phí về quản lý rừng cho cộng đồng.. - Một lý do khác khuyến khích chính quyền địa phương tham gia vào tiến trình giao rừng tự nhiên cho cộng đồng đó là những khía cạnh liên quan đến chính trị. - Lý do này tương tự như trường hợp ở xã Thượng Quảng, huyện Nam Đông - xã được chọn làm thí điểm giao rừng tự nhiên cho nhóm hộ từ năm 2003, đó là những người lãnh đạo chính quyền địa phương, đặc biệt là lãnh đạo xã, mong muốn thăng tiến lên vị trí cao hơn khi họ chấp hành tốt chính sách của Nhà nước - giao rừng tự nhiên cho nhóm hộ quản lý (Hoang Huy Tuan, 2006).. - Dự án GCP hỗ trợ tài chính cho chính quyền địa phương giao rừng cho cộng đồng với hai mục tiêu chính sau: (1) có được sự ủng hộ và cam kết của cộng đồng về bảo tồn đa dạng sinh học thông qua việc thực hiện các sáng kiến của cộng đồng trong quản lý rừng và phục hồi rừng. - và (2) khuyến khích quản lý rừng bền vững và cải thiện sinh kế.. - Động cơ khuyến khích cộng đồng dân cư thôn tham gia vào tiến trình giao rừng là họ sẽ có được quyền pháp lý (được cấp sổ đỏ) sau khi nhận rừng, cũng như được hưởng lợi từ dự án GCP. - Sau khi giao rừng cho cộng đồng, GCP đã hỗ trợ kinh phí cho người dân tham gia lớp tập huấn về kỹ thuật trồng mây và trồng thử nghiệm mây và lá kè trong diện tích rừng được giao.. - Sự chuyển đổi quyền chính thức và quyền không chính thức đối với rừng cộng đồng dưới sự phân quyền. - tập thể/cộng đồng (thôn Kăn Sâm, Ban điều hành thôn). - Sự khác nhau về quyền chính thức đối với rừng giữa hai thôn Kăn Sâm và Pahy. - Tóm lại, trước khi giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn quản lý, rừng ở xã Hồng Hạ thuộc sở hữu của Nhà nước. - UBND xã, Hạt Kiểm lâm và BQLRPH Sông Bồ là những cơ quan đại diện cho Nhà nước chịu trách nhiệm quản lý và bảo vệ rừng trong phạm vi của địa phương. - Vì vậy, họ có tất cả các quyền chính thức (quyền tiếp cận, khai thác, quản lý và ngăn chặn) để thực hiện nhiệm vụ quản lý rừng do Nhà nước giao. - Trong khi đó, cộng đồng/người dân chỉ có quyền tiếp cận.. - Để quản lý rừng được giao, thôn Kăn Sâm đã xây dựng quy ước quản lý bảo vệ rừng dưới sự hướng dẫn của Hạt Kiểm lâm. - Theo quy ước quản lý và bảo vệ rừng của thôn Kăn Sâm và quy định của pháp luật Nhà nước, người dân trong thôn có bốn quyền chính thức đối với rừng được giao (rừng cộng đồng), đó là quyền tiếp cận, khai thác, quản lý và quyền ngăn chặn. - l Quyền khai thác: người dân có quyền thu hái LSNG như lấy mây, măng, nấm, lá nón, rau, cây thuốc, nhưng không được phép săn, bắt, bẫy thú rừng. - Đối với việc khai thác gỗ, hàng năm dựa theo cơ chế hưởng lợi được quy định ở quy ước quản lý và bảo vệ rừng để viết đơn xin khai thác gỗ và trình lên UBND xã xác nhận. - Sau đó Hạt Kiểm lâm (Kiểm lâm địa bàn) cùng với trưởng thôn và một số hộ gia đình đại diện cho người dân của thôn vào rừng để xác định số lượng và các loại cây sẽ khai thác. - l Quyền quản lý: Ban điều hành thôn có quyền giao nhiệm vụ cho người dân luân phiên đi tuần tra rừng. - Người dân có quyền trồng các cây lâm nghiệp (keo, cây bản địa và các loài LSNG) trên những diện tích đất trồng trong rừng. - Người dân được phép sử dụng một phần diện tích (không quá 20%) đất không có rừng (trong diện tích rừng được giao) để sản xuất nông nghiệp. - l Quyền ngăn chặn/loại trừ: Người dân trong thôn phải thường xuyên tuần tra rừng để ngăn chặn những người có hành vi trái phép xâm hại đến rừng. - Ngoài ra, người dân phải có trách nhiệm: (1) quản lý, bảo vệ và sử dụng rừng được giao đúng mục đích như đã được quy định trong quyết định giao rừng, (2) duy trì và phát triển nguồn tài nguyên rừng được giao. - Quyền chính thức đối với rừng được giao của hai thôn Kăn Sâm và Pahy Các bên liên quan. - Khai thác. - Quản lý. - Người dân thôn. - Người dân thôn Pahy. - Quan điểm về quản lý rừng cộng đồng của người dân ở cả hai thôn vẫn không có gì thay đổi nhiều so với trước khi giao rừng cho cộng đồng quản lý. - Trên thực tế, hàng ngày người dân vẫn thực hiện các quyền (không chính thức) đối với rừng được giao như quyền khai thác, quyền quản lý (Bảng 3).. - Ngay cả trường hợp ở thôn Kăn Sâm, người dân của cả hai thôn và người ngoài vẫn khai thác gỗ (không có giấy phép) trong rừng được giao như cách trên.. - Thực tế ở xã Hồng Hạ cho thấy người dân vẫn đặt bẫy trong rừng mặc dù Nhà nước nghiêm cấm tuyệt đối hoạt động này. - Người dân còn được hưởng lợi từ rừng thông qua canh tác nương rẫy. - Tuy nhiên, người dân vẫn phát rừng được giao để trồng lúa rẫy với mục đích chủ yếu là phục vụ cho các lễ hội truyền thống.. - Quyền không chính thức đối với rừng được giao của hai thôn Kăn Sâm và Pahy Các bên liên quan. - Ở cả hai thôn, trái với quyền chính thức, quyền không chính thức vẫn thay đổi không đáng kế sau khi phân quyền trong quản lý rừng. - Cho dù người dân ở các thôn khác (ngoài thôn Kăn Sâm) chỉ duy nhất có quyền tiếp cận (quyền chính thức), nhưng trên thực tế họ vẫn khai thác gỗ, thu hái LSNG (quyền khai thác) trong diện tích rừng được giao cho thôn Kăn Sâm.. - Nguyên nhân dẫn đến khoảng cách giữa quyền chính thức và quyền không chính thức. - Phần trước đã trình bày sự thay đổi về quyền chính thức và quyền không chính thức trong quản lý rừng cộng đồng dưới sự phân quyền. - l Trường hợp 1: Người dân có những trách nhiệm/nhiệm vụ (quyền về pháp lý) đối với rừng được giao, nhưng trên thực tế họ không thực hiện hoặc không thể thực hiện những nhiệm vụ đó.. - l Trường hợp 2: Người dân thực hiện các hoạt động mà theo quy định của Nhà nước là không được phép thực hiện.. - Như đã trình bày ở trên, mặc dù người dân có trách nhiệm tuần tra rừng, trồng cây rừng trên những diện tích đất trống trong rừng được giao và ngăn chặn những người có hành vi xâm hại đến rừng, nhưng thực tế họ vẫn chưa thực hiện những trách nhiệm/nhiệm vụ đó (trường hợp 1). - Nghiên cứu này đã phát hiện được ba nguyên nhân chính dẫn đến “khoảng cách” giữa quyền pháp lý và quyền thực tiễn trong quản lý rừng cộng đồng như sau:. - Thứ nhất, thiếu môi trường pháp lý và sự hỗ trợ từ chính quyền địa phương (UBND xã) và cơ quan chức năng (Hạt Kiểm lâm) để người dân thôn Kăn Sâm thực hiện các quyền pháp lý trong quản lý rừng cộng đồng. - Ngay cả Hạt Kiểm lâm cũng thấy là không dễ dàng để hỗ trợ một cách có hiệu quả cho các hoạt động quản lý rừng cộng đồng. - Vì vậy, người dân đã gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện các quyền đối với rừng được giao, họ khó có thể ngăn chặn/loại trừ các hoạt động xâm hại đến rừng. - Thêm vào đó, để phát hiện và ngăn chặn những người vi phạm, Ban điều hành thôn Kăn Sâm đã giao nhiệm vụ cho người dân trong thôn luân phiên tuần tra rừng. - Vì vậy, việc tuần tra rừng cộng đồng chỉ được tiến hành trong một thời gian ngắn. - Hiện nay, người dân không còn thực hiện việc tuần tra rừng như đã quy định.. - Hầu hết những người dân thôn Kăn Sâm chặt gỗ trái phép để bán là những người có bà con, họ hàng với lãnh đạo xã.. - Nguyên nhân thứ ba là sự khác nhau về quan điểm trong quản lý rừng cộng đồng giữa thế hệ lớn tuổi và thế hệ trẻ. - Vì vậy cho đến nay, những diện tích đất trống ở trong rừng cộng đồng vẫn chưa được sử dụng.. - Phát hiện thứ nhất đã chỉ ra rằng giao rừng cho thôn Kăn Sâm quản lý xuất phát từ nhu cầu của những. - sau khi giao rừng, nên có thể nói rằng Nhà nước đã gián tiếp chuyển chi phí quản lý rừng cho cộng đồng thông qua việc giao rừng tự nhiên.. - Phát hiện thứ hai là sự phân quyền trong quản lý rừng đã thay đối đáng kể quyền pháp lý của cộng đồng đối với rừng. - Sau khi giao rừng, quyền chính thức đối với rừng được giao của thôn Pahy vẫn không thay đổi, trong khi đó thôn Kăn Sâm có thêm các quyền pháp lý khác như quyền khai thác, quyền quản lý và quyền ngăn chặn/loại trừ. - Trái lại với quyền chính thức thì quyền không chính thức (quyền trên thực tiễn) hầu như không thay đối dưới sự phân quyền trong quản lý rừng.. - và (3) sự khác nhau về nhận thức trong quản lý rừng cộng đồng giữa thế hệ lớn tuối và thế hệ trẻ.. - Thông qua sự phân quyền trong quản lý rừng, quyền sở hữu về rừng được chuyển giao cho cộng đồng/người dân, nên họ sẽ được hưởng lợi từ rừng trong tương lai, vì vậy họ sẽ có động lực để đầu tư vào việc quản lý và bảo vệ rừng có hiệu quả hơn. - Vấn đề này biểu thị sự phân quyền trong quản lý rừng không phải ở đâu cũng thành công và đạt được các mục tiêu đề ra. - Ngoài ra, nếu Nhà nước chuyển giao hoàn toàn các quyền và trách nhiệm cho cộng đồng và cộng đồng đã xây dựng quy ước quản lý. - Trồng cây trên đất trống trong rừng cộng đồng. - Tuy đã có nhiều cố gắng cả về phương diện quản lý và nghiên cứu, kiểm kê, nhưng ĐNN ven biển trong khu vực đã và đang bị suy thoái cả về số lượng và chất lượng, chức năng, giá trị và đa dạng sinh học, gây ảnh hưởng xấu đến sự phát triển bền vững của khu vực. - Do vậy, cần phải nhanh chóng có những giải pháp cấp bách cũng như lâu dài nhằm bảo tồn và quản lý bền vững các khu ĐNN, đặc biệt là các khu ĐNN ven biển có ý nghĩa quốc tế, quốc gia nhằm hạn chế những tác động xấu có thể xảy ra