Quy trình quy hoạch đô thị và quá trình ra quyết định kiểm soát phát triển nhìn từ dự án cải tạo công viên Thống Nhất

- Quy trình quy hoạch đô thị và quá trình ra quyết định kiểm soát phát triển nhìn từ dự án cải tạo công viên Thống Nhất Những ngày gần đây, việc quy hoạch cải tạo và dự án đầu tư ở công viên Thống Nhất đã trở thành tâm điểm của dư luận.
- Sau khi UBND thành phố Hà Nội đã quyết định giữ nguyên mục đích sử dụng công viên là nghỉ dưỡng, có lẽ chúng ta vẫn còn nhiều điều trăn trở đối với quy trình quy hoạch và ra quyết định phát triển hiện nay.
- Bối cảnh Công viên Thống nhất hiện là công viên lớn nhất (gần 50ha) nội đô và có ý nghĩa lớn nhất trong 32 công viên thành phố hiện nay.
- Về cả quy mô, tính hòan thiện, và vị trí nằm giữa trung tâm th đô, giao thông thuận tiện mà công viên tr thành địa điểm lựa chọn để nghỉ ngơi c a c a đông đảo nhân dân nội thành Hà Nội.
- Suốt gần năm thập kỷ qua, công viên Thống Nhất đóng vai trò như một lá phổi cải tạo môi trư ng phía Nam trung tâm cũ nơi có mật độ dân cư rất cao và rất thiếu cây xanh như quận Đống Đa.
- Trên thực tế, công viên Thống Nhất đóng góp tới 81% cơ cấu cây xanh c a quận Hai Bà Trưng và làm cho quận này có diện tích cây xanh bình quân gần gấp đôi so với tất cả các quận nội thành khác hiện nay (1.68m2/0.9m2) (xem ảnh vệ tinh dưới đây).
- Công viên Thống Nhất nằm trong đường bao màu trắng, (Nguồn: Google Earth, ảnh chụp vệ tinh 2004).
- Sau khi công ty Tân Hoàng Minh và mới đây là công ty Vincom đề xuất cải tạo công viên Thống Nhất, đồng th i S Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội trình bày phương án cải tạo m rộng vùng ‘động’ cho các hoạt động vui chơi giải trí.
- Dù việc lấy ý kiến nhân dân về nhiệm v quy hoạch cải tạo chưa tiến hành như dự kiến, ngày y ban nhân dân thành phố Hà Nội đã có công văn trả l i không thay đổi m c đích sử d ng làm nơi nghỉ ngơi thư giãn c a công viên này.
- Có thể nói, việc xã hội hóa công tác quản lý dịch v công như công viên để ph c v các nhu cầu ngày càng tăng cho nhân dân là ch trương đúng đắn.
- dự án do doanh nghiệp có kinh nghiệm phát triển bất động sản hay vận tải công cộng đầu tư khi có hiệu quả cũng có nghĩa ph c v được nhu cầu c a xã hội.
- Nhiệm v cải tạo được cơ quan tư vấn cho UBND là S Quy hoạch Kiến trúc thành phố Hà Nội đệ trình chắc đã có những thẩm định về mặt chuyên môn.
- Tuy nhiên, khi đề án cải tạo công viên được đưa ra, các chuyên gia quản lý, chuyên gia quy hoạch, kiến trúc sư cảnh quan, các nhà khoa học về môi trư ng, về xã hội học bậc ‘cây đa cây đề’ đã lên tiếng.
- Các hội nghề nghiệp c a cả trung ương và địa phương như Tổng hội Xây dựng, Hội Quy hoạch Xây dựng Đô thị, một số tổ chức quốc tế và những nhà nghiên cứu trong và ngòai nước cũng phản đối ý tư ng biến công viên này thành nơi giải trí cao cấp.
- Vậy tại sao có nhiều nhà khoa học, nhà quản lý và cộng đồng dân cư xung quanh phản đối như vậy? Thông qua dự án cải tạo công viên Thống Nhất, bài viết phân tích những vấn đề c a quy trình quy hoạch và quá trình ra quyết định phát triển so với mô hình quy hoạch đồng thuận và minh bạch mà chúng ta cùng hướng tới.
- Cơ sở để cải tạo công viên Thống Nhất a) Cơ sở cải tạo theo mô hình nhu cầu Vấn đề quan tâm đầu tiên khi quy hoạch cải tạo là phải đánh giá hiện trạng sử d ng, xây dựng quan điểm cải tạo căn cứ theo hiện trạng, cơ s lý thuyết và quan điểm cải tạo.
- Điều này liên quan đến những khái niệm căn bản về công viên và, mô hình tính tóan về nhu cầu sử d ng.
- Khi những ý kiến phản đối đến từ ngư i dân ngày càng tăng, chúng ta thử lập một mô hình sơ bộ tính toán về nhu cầu sử d ng để sử d ng làm căn cứ cải tạo.
- Với quy mô lớn và vị trí trung tâm, công viên Thống Nhất có đối tượng sử d ng rất đa dạng.
- Thông thư ng, những ngư i sử d ng công viên được chia làm ba nhóm: thường xuyên, bán thường xuyên, và không thường xuyên với cơ cấu, số lượng mỗi nhóm ph thuộc vào đặc thù về vị trí, về quy mô, cũng như tương quan về chất lượng, dịch v c a công viên này so với các công viên khác trong khu vực.
- Nhu cầu đến công viên định kỳ được coi là c a các cư dân lân cận như thư giãn, tập thể d c buổi sáng, đi dạo buổi chiều.
- Đây là nhu cầu khó hoặc không thể thay thế được b i cư dân xung quanh không có địa điểm khác để thỏa mãn các nhu cầu nghỉ ngơi tái tạo sức khỏe.
- Cư dân rất gần thư ng đến công viên thư ng xuyên (3-4 lần trong 1 tháng tr lên) bằng phương tiện thô sơ hoặc đi bộ.
- cư dân xa hơn đến công viên ít thư ng xuyên hơn (1-2 lần trong một tháng tr xuống hay còn gọi là bán thư ng xuyên).
- 2 Ngòai hai nhóm có tính định kỳ trên, công viên có quy mô lớn như công viên Thống Nhất còn đón khách không thư ng xuyên như khách du lịch và cư dân từ khắp nơi trong thành phố.
- Sử d ng mô hình xác suất ngư i sử d ng công viên để nghỉ dưỡng theo cự ly, ta giả định như 80% cư dân trong bán kính đi bộ 500m (đi bộ 5-7’) sử d ng công viên như một nơi nghỉ dưỡng thư ng xuyên (1).
- Áp d ng mô hình trên vào công viên Thống Nhất, ta có diện tích ph c v tính theo cự ly c a cả hai nhu cầu thư ng xuyên và bán thư ng xuyên là 1778 ha với số ngư i sử d ng thư ng xuyên tương ứng là gần 15 vạn ngư i thuộc ba quận Đống Đa (gần 40.
- Hình 2: Mô hình nhu cầu sử dụng tính theo cự ly 3 Bảng1: thống kê dân số tương ứng với mô hình nhu cầu sử dụng công viên làm nơi nghỉ dưỡng thường xuyên và không thường xuyên (dân số tính trên cơ sở số liệu thống kê năm 2003, tổng cục thống kê) Nhu Diện Tên phư ng Tỉ lệ sử Dân số cầu tích (ha) d ng.
- Ba Đình (7%) Tổng cộng 1778 Một phần dân số 05 quận nội thành 147’546 Đối với các dịch v đặc thù, nhu cầu không thư ng xuyên có thể bao gồm cư dân cả nội thành với bán kính lên đến 10km.
- Tuy nhiên nhu cầu này không ổn định và không tính theo cơ s đơn vị mà tính theo sức chứa/thu hút c a từng hoạt động hoặc tính theo nhu cầu thị hiếu tiêu dùng.
- Như vậy, nhóm sử d ng sử d ng công viên Thống Nhất định kỳ là khá lớn.
- Mô hình tương tự các quốc gia khác cũng cho thấy hầu hết các công viên đều quan sát được nhu cầu sử d ng công viên c a cư dân địa phương để nghỉ dưỡng thư giãn lớn hơn nhiều so với nhu cầu c a khách du lịch hoặc cư dân xa đến.
- Dù việc cải tạo công viên Thống Nhất chưa được điều tra xã hội học hay lấy ý kiến cộng đồng, chúng ta vẫn có thể tham khảo kết quả khảo sát nghiên cứu lập quy hoạch tổng thể cho th đô Hà Nội tiến hành năm 2005.
- 4 trẻ em là ưu tiên số một trong các tiện nghi cần được nâng cấp các công viên hiện có, kế đến là các chức năng khác như đi dạo, sân tập thể d c thể thao và chỗ nghỉ ngơi 2 .
- Dựa vào mô hình trên, chúng ta có thể đánh giá chức năng nghỉ dưỡng là nổi trội c a công viên Thống Nhất với số lượng trên 15 vạn có nhu cầu nghỉ dưỡng định kỳ.
- Điều tra xã hội học về nhu cầu sử d ng cũng cho thấy đa số cư dân Hà Nội mong có thêm công viên, đư ng dạo ph c v nhu cầu nghỉ dưỡng.
- Qua đó, chúng ta có thể hiểu tại sao có cộng đồng dân cư băn khoăn về việc cải tạo công viên Thống Nhất như vậy.
- b) Cơ sở cải tạo the quan điểm cải tạo Công viên (từ Hán-Việt là gong yuan) có nghĩa là vư n công cộng, có m c đích tạo lập lại sự cân bằng về tự nhiên, cải tạo vi khí hậu, cung cấp nơi nghỉ ngơi thư giãn, hồi ph c sức khỏe cho cư dân trong khu vực và đô thị nói chung.
- Theo từ điển bách khoa toàn thư tiếng Anh thì chức năng chính c a công viên (park) là nghỉ ngơi, thư giãn gắn kết trên nền tảng không gian tự nhiên, không gian m với cây xanh, vư n hoa, mặt nước, sân chơi chung, khu vực cắm trại và các khu vực dành để giải trí mang tính hồi ph c sức khỏe (recreation).
- Công viên là một sản hàng hóa công đặc thù phải được quản lý ph c v lợi ích chung.
- Đặc thù c a công viên là tọa lạc trên đất đai sở hữu chung và phải mở cho công chúng được vào.
- Bên cạnh nhu cầu dân cư, căn cứ để thiết kế cải tạo là khái niệm hay quan điểm và hệ thống giá trị.
- Căn cứ này dựa trên cơ s xác lập mối quan hệ c a công viên với cả đô thị trong một tầm nhìn lâu dài.
- Trên cơ s thực tiễn vừa qua, có thể nói cải tạo công viên Thống Nhất nằm đâu đó giữa ba khái niệm (concept) khái quát như sau.
- Quan điểm thứ nhất cho rằng trung tâm thành phố thiếu không gian xanh và tĩnh lặng để hồi ph c sức khỏe cộng đồng.
- Công viên chính là khu ‘vư n’ trung tâm thành phố với ưu tiên ph c v nhu cầu nghỉ dưỡng, cân bằng sinh thái ph c v cho môi trư ng quá thiếu cây xanh, quá thừa yếu tố ‘động’ để nhân dân ‘hồi ph c’ sức khỏe.
- Quan điểm thứ hai cho rằng trung tâm thành phố thiếu bãi đỗ xe, thiếu không gian đa chức năng mà việc khai thác quỹ đất công viên hiện nay chưa hiệu quả kinh tế.
- Vì vậy cần tận d ng khai thác hợp lý không gian ngầm hoặc một số khu vực để ph c v khách du lịch và nhu cầu giải trí, tăng thu nhập và việc làm, đáp ứng nhu cầu giải trí đa dạng và ngày càng tăng c a nhân dân, tiếp cận hội nhập với thế giới thông qua các hoạt động văn hóa nghệ thuật và dịch v có tính chuyên nghiệp, hiện đại.
- Quan điểm thứ ba cho rằng trung tâm thành phố cần khai thác một cách hài hòa không gian đa chức năng thì cần dần dần bổ sung một số dịch v và hoạt động 2 Nguồn: Báo cáo quy hoạch tổng thể (dự thảo sửa đổi), Haidep, bảng 10-36, trang 10-22.
- 5 mang yếu tố ‘động’ trên cơ s cơ cấu ‘tĩnh’ là ch đạo hiện nay công viên.
- giải quyết hài hòa các m c tiêu, các nhóm nhu cầu khác biệt trên cơ s những điều kiện sẵn có, ph c v tốt hơn nhu cầu thiết yếu về sức khỏe c a bản thân cộng đồng địa phương và yêu cầu phát triển du lịch, phát triển kinh tế và sức khỏe cộng đồng.
- Đối với khái niệm thứ nhất, việc quy hoạch cải tạo không thay đổi chức năng c a công viên hiện nay mà chú trọng ph c v tính cân bằng trong đ i sống đô thị.
- Các phương án cải tạo sẽ ưu tiên bổ sung các hạng m c nơi vui chơi cho trẻ em và gia đình, một số tiện nghi như nhà vệ sinh công cộng, quản lý chặt chẽ môi trư ng văn hóa, an ninh để nơi đây tr thành môi trư ng thư giãn tốt hơn cho mọi đối tượng.
- Đây là mô hình phổ biến c a các công viên trung tâm các đô thị lớn trên thế giới.
- Đối với khái niệm thứ hai, cần bổ sung cho công viên các hoạt động giải trí và dịch v cao cấp có tính khám phá, thử thách (mô hình công viên giải trí kiểu Disney land).
- Ý tư ng c a công viên loại này là ph c v nhu cầu giải trí c a nhiều nhóm đối tượng, đặc biệt là trẻ em, thanh niên trong công viên.
- Mặc dù không có nhiều không gian yên tĩnh nhưng công viên này cũng tạo ra sự thay đổi trong nhịp sống thư ng ngày và cũng là một hình thức nghỉ ngơi hấp dẫn.
- Công viên giải trí thư ng đặt trung tâm các đô thị nhỏ vệ tinh c a đô thị lớn, có chức năng chuyên làm du lịch.
- Trên thế giới cũng chưa có nơi nào đặt công viên giải trí lớn vào trung tâm đô thị lớn do sự quá tải về giao thông và nhiều lý do khác, đặc biệt là khi mọi ngư i cần sự yên tĩnh để lấy lại cân bằng khi yếu tố động đã quá thừa.
- Mô hình thứ hai đòi hỏi việc đầu tư lớn, có thể quá sức ngân sách c a chính quyền đô thị.
- 3 Báo cáo cuối kỳ dự án nghiên cứu quy hoạch tổng thể Hà Nội Haidep, 2006 6 Đối với khái niệm thứ ba, việc cải tạo sẽ tính toán bổ sung một số hạng m c với quy mô nhất định làm tăng cư ng tính hấp dẫn cho không chỉ thanh niên mà cả các gia đình có trẻ em nhiều độ tuổi khác nhau được nghỉ ngơi và giải trí đa dạng hơn.
- Tuy nhiên, những hoạt động như vậy không làm ảnh hư ng đến môi trư ng thư giãn và tính chất nghỉ ngơi mang tính tĩnh lặng, cân bằng c a công viên.
- Sự gia tăng họat động đa dạng sẽ dẫn tới bổ sung đáng kể yếu tố còn thiếu công viên này là bãi gửi xe, nhà vệ sinh công cộng, các khu vực chơi dành riêng cho trẻ nhỏ và trẻ cùng gia đình.
- Việc lựa chọn khái niệm cải tạo là quan trọng, b i nó chi phối các phương án thiết kế.
- Đối với công viên Thống Nhất, và quan điểm c a UBND thành phố Hà Nội mới đây đã khẳng định khái niệm thứ 2 bị loại bỏ.
- Vấn đề là UBND sẽ lựa chọn quan điểm như thế nào để điều hòa các nhu cầu trước mắt và lâu dài, giải quyết các mối quan hệ đa chiều để ph c v được đa số nhân dân cũng như ph c v nhu cầu c c bộ cư dân xung quanh.
- Điều này liên quan đến quá trình ra quyết định 3.
- Quá trình ra quyết định Cơ s quy hoạch cải tạo là yếu tố quan trọng, xong từ đề án đến triển khai còn một yếu tố không kém phần quan trọng là quá trình ra quyết định.
- Trên thực tế, quá trình ra quyết định với những dự án lớn luôn thu hút sự quan tâm c a công chúng, nhưng công chúng lại ít khi biết quy trình ra quyết định về ‘số phận’ c a những công viên họ đang sử d ng diễn ra như thế nào.
- Sự lo ngại rằg đằng sau những đề xuất cải tạo ‘vùng động’ và ‘vùng tĩnh’ có thể dẫn đến những ‘hàng rào mới ngăn cách giàu nghèo’ hay sự biến tướng c a quá trình ‘xẻ thịt’ công viên Tuổi trẻ hay vư n thú Hà Nội, giống như KTS Thanh Bình Đại học Deakin, Australia 4 đã nêu là biểu hiện c a ngư i dân không được rõ vai trò tham gia c a mình.
- Đào Ngọc Nghiêm, nguyên Giám đốc S Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội cùng rất nhiều ‘cây đa cây đề khác nữa’.
- Chúng ta sẽ phân tích quy trình làm quy hoạch và quy trình ra quyết định hành chính liên quan đến lập và thực thi quy hoạch.
- a) Quy trình quy hoạch Có thể nhận thấy sự hội t c a lo ngại trong lĩnh vực quy hoạch trên bắt nguồn từ hai vấn đề là bản chất pháp lý c a quy hoạch quá trình lập quy hoạch.
- 4 Xem thêm bài có trên đư ng dẫn sau: http://vietnamnet.vn/bandocviet Hiện nay quá trình làm quy hoạch hầu hết các nước có nền kinh tế thị trư ng, dù có hay không có tính ràng buộc, bắt buộc phải thực thi đều ít nhiều lấy sự đồng thuận hay sự tham gia c a cộng đồng làm căn bản.
- Quy hoạch là một ngành đặc thù có nhiều cách hiểu, nhiều phương án, lại động chạm quyền lợi rất nhiều bên nên nếu không có cơ s pháp lý chặt chẽ rất khó thực hiện.
- Quy hoạch Việt Nam sau Luật Xây dựng năm 2004 và Nghị định 08-2005 c a Chính ph cũng đã quy định khi lập quy hoạch chi tiết phải có sự tham gia c a cộng đồng.
- Tuy nhiên, quy định này luật Xây dựng rất chung chung, kể cả văn bản dưới luật là Nghị định cũng chỉ yêu cầu UBND cấp huyện tổ chức lấy ý kiến về ‘nhiệm vụ quy hoạch chi tiết’ thông qua ‘đại diện tổ dân phố’ và ‘ủy ban nhân dân cấp xã’ (khỏan 2, điều 22, Nghị định 08/2005/NĐ/CP).
- Trong khi đó, luật quy hoạch c a các quốc gia khác ví d như Anh, Th y điển, Hoa Kỳ rất coi trọng quá trình tham gia c a cộng đồng và quy định chi tiết, chặt chẽ quá trình lấy ý kiến bao gồm cả th i hạn, nội dung, và giám sát kết quả lấy ý kiến cộng đồng.
- Dưới đây là một mô hình quy hoạch cải tạo công viên với sự tham gia cộng đồng một cách thực chất tại hạt hạt Fairfax, tiểu bang Virginia, Hoa Kỳ: 8 Phân tích địa Tham khảo quy trình quy hoạch cải tạo điểm công viên ở Fairfax, Virginia, Hoa Kỳ Thông tin về địa điểm Xây dựng lựa chọn Hội thảo chuyên gia Xây dựng Ghi chú: phương án Nghe phản hồi Tư vấn thực vướng mắc hiện Triển lãm Cộng đồng lấy ý kiến tham gia Dự thảo sửa đổi Quyền lực quyết định Thông qua, quyết định Thông thư ng, những mô hình như trên thư ng có sáu tiêu chí để được coi là có sự tham gia c a cộng đồng.
- cộng đồng và cá nhân bị điều chỉnh b i quy hoạch được tham gia trực tiếp, không cần phải thông qua đại diện mới được có ý kiến (khác với quy định Việt Nam hiện nay.
- ‘vấn đề’ (problem) tức là lý do cần cải tạo được xây dựng trên cơ s tham khảo ý kiến từ cộng đồng (điều này ta không quy định rõ mà gộp vào nhiệm v quy hoạch chi tiết.
- Ý đồ m c tiêu cải tạo (concept) phải được lấy ý kiến c a cộng đồng (điều này ta không quy định rõ mà gộp vào nhiệm v quy hoạch chi tiết.
- Các phương án so sánh cải tạo (alternatives) phải được lấy ý kiến trước khi hội đồng xét duyệt lựa chọn (Việt Nam không quy định.
- Có thể nói các nước phát triển lựa chọn cách thức để thể chế hóa phương án quy hoạch c a họ dựa vào nguyên tắc đồng thuận và minh bạch.
- Mỗi quốc gia và hệ thống quy hoạch có cách lựa chọn khác nhau để quy hoạch c a mình có tính pháp lý (legitimacy).
- Trước kia hệ thống quy hoạch c a Việt Nam chỉ cần Hội đồng nhân dân và y ban nhân dân thông qua, phê duyệt là có giá trị pháp lý (thực ra là phải thông qua cả tỉnh y hoặc thành y), còn hiện nay là có thêm sự tham gia c a cộng đồng.
- So sánh trên cho thấy để quy hoạch Việt Nam có sự tham gia c a cộng đồng như các quốc gia phát triển còn là một quá trình lâu dài.
- Tuy nhiên, nếu không xác định đây là con đư ng đi tới thì ngay dự án công viên Thống Nhất đã xuất hiện những quan ngại về quá trình lập quy hoạch.
- Thứ nhất, trong cuộc họp trình bày phương án cải tạo, ý kiến từ cộng đồng và các nhà khoa học hỏi về cơ s c a việc quy hoạch có dựa trên điều tra xã hội học về nguyện vọng c a những ngư i đang sử d ng không (cơ s thực tiễn).
- Thứ ba, phương án cải tạo với cơ s phân chia vùng động và vùng tĩnh là gì, tại sao đề án cải tạo không xây dựng các phương án lựa chọn riêng biệt theo quan điểm để đánh giá.
- Có thể nói dự án công viên Thống Nhất là một liều thuốc thử cho quy trình làm quy hoạch với sự tham gia c a cộng đồng hiện nay.
- b) Quá trình ra quyết định Trong giai đoạn trước, các dự án phát triển nằm trong chương trình kế hoạch sẽ được thông qua nhanh chóng.
- Tuy nhiên, về nguyên tắc chỉ có một cách duy nhất là minh bạch hóa quá trình ra quyết định để mỗi dự án tự giải trình (accountability) cho ngư i ch c a đô thị là nhân dân thông qua cơ chế đại diện là hội đồng thành phố (city council) và công luận (public).
- Với bản chất tùy nghi (discretion) c a các cơ quan kiểm soát quy hoạch và tính linh động (flexibility) c a phương án quy hoạch, những hậu quả có thể trông thấy được c a hệ thống kiểm soát quy hoạch thành phố Quảng Châu hay nhiều đô thị c a Trung Quốc là từ các tuyên bố m c tiêu cho đến hiện thực là khác xa nhau 8 .
- Hiện nay, dự thảo luật quy hoạch mới c a Trung Quốc cũng đã nhấn mạnh phương pháp làm quy hoạch từ dưới lên và yêu cầu minh bạch trong quá trình ra quyết định.
- 7 Thuật ngữ chỉ việc ra quyết định kín, không công khai.
- Những quyết định quan trọng về phát triển đô thị Hà Nội (và các đô thị khác) nhìn chung được xem xét và quyết định b i thư ng v Thành y, Hội đồng Nhân dân và y ban Nhân dân.
- Kết luận Quy trình lập, xét duyệt quy hoạch để đảm bảo tính ph c v , tính minh bạch và đồng thuận là cơ s để nhân dân dân thực hiện quyền tham gia đóng góp, khi nhân dân là ngư i ch , ngư i sử d ng các công trình có tính công cộng và tính xã hội cao như công viên.
- Hy vọng rằng những thông tin này giúp các nhà quản lý tham khảo và hòan thiện hơn nữa quy trình lập, xét duyệt quy hoạch và ra quyết định kiểm soát phát triển Hà Nội cũng như Việt Nam, hướng tới một hệ thống quy hoạch đồng thuận, nâng cao giá trị pháp lý cũng như minh bạch c a hệ thống thể chế nói chung.
- Bản thân tác giả cũng không tham dự và nghe thuyết trình c a đại diện S Quy hoạch Kiến trúc về dự án quy hoạch cải tạo công viên này nên có thể những thông tin khai thác qua internet chưa đầy đ và hạn chế