- MỘT VÀI SUY NGHĨ VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÙNG Ở VIỆT NAM NHÌN TỪ CÁCH TIẾP CẬN. - Sự phát triển của các quốc gia không mang lại sự thịnh vượng kinh tế cho tất cả các vùng cùng một lúc, thực tế cho thấy thị trường chỉ ưu đãi một số vùng. - Do đó, các quốc gia thành công về kinh tế vừa phải tạo điều kiện thuận lợi cho sự tập trung hóa vừa phải đề ra các chính sách để mức sống giữa các vùng đồng đều hơn.. - Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 với tiêu đề Tái định dạng Địa kinh tế đã đưa ra một cách tiếp cận mới nhằm định dạng lại khung tranh luận trong chính sách phát triển vùng về đô thị hoá, phát triển lãnh thổ và hội nhập vùng. - Trong đó ba khía cạnh của phát triển vùng bao gồm mật độ, khoảng cách, sự chia cắt. - cùng với các tác lực thị trường là sự tích tụ, di cư và chuyên môn hoá cũng như các công cụ liên quan đến phát triển đô thị, phát triển lãnh thổ và hội nhập vùng tương ứng với ba cấp độ địa phương, quốc gia và quốc tế được phân tích và minh họa bằng các ví dụ cụ thể của các vùng, quốc gia trên toàn thế giới.. - Dựa trên cơ sở đó, bài viết này sẽ trình bày, hệ thống hóa cách tiếp cận trên, so sánh với cách tiếp cận theo kiểu địa lý truyền thống.Trên cơ sở đó nhìn nhận lại một số chính sách phát triển vùng, đặc biệt các chính sách liên quan đến sự phát triển của các vùng tụt hậu ở Việt Nam.. - Một cách tiếp cận mới trong việc nghiên cứu về chính sách phát triển vùng. - Qua sơ đồ tổng hợp các yếu tố, các tác lực thị trường và các chính sách ở ba cấp độ địa lý, Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 đã đưa ra một cách tiếp cận mới trong việc nghiên cứu phân tích thực trạng của vùng cũng như chính sách phát triển vùng.. - Từ đó, báo cáo đã đưa ra ba khía cạnh cần chú ý trong các chính sách phát triển vùng phải là i/ Mật độ cao ‑ sự tăng trưởng gắn liền với sự tích tụ tập trung của các thành phố. - ii/ Khoảng cách ngắn hơn – tạo điều kiện để lao động và các doanh nghiệp di cư lại gần những nơi có mật độ cao. - iii/ Ít sự chia cắt hơn ‑ khi các nước làm mỏng các đường biên giới kinh tế và tạo điều kiện để các vùng tham gia vào thị trường thế giới.. - Sơ đồ các sự kiện thực tế, các tác lực thị trường và các chính sách ở ba cấp độ địa lý 1. - Ba khía cạnh địa kinh tế: mật độ, khoảng cách và sự chia cắt Mật độ (Density) biểu hiện mức độ tập trung của hoạt động kinh tế trên đơn vị diện tích đất được đo bằng các hoạt động kinh tế hoặc sản lượng tạo ra trên một km² (tổng GDP/km²).. - Thực tế, sự phân bổ các hoạt động kinh tế theo vùng địa lý là không đồng đều, kể cả là nước phát triển hay đang phát triển. - Vì thế, mật độ có liên quan chặt chẽ với mức độ đô thị hóa và tập trung kinh tế. - Điều này lý giải vì sao các thành phố lớn có các chỉ số về sức khỏe tốt hơn nông thôn, điển hình là ở các nước đang phát triển.. - Báo cáo cho rằng chính sách để giải quyết được vấn đề liên quan đến mật độ là phải nỗ lực cải thiện dịch vụ công ở nông thôn, làm cho mật độ trở nên hợp lý để khai thác được các tác lực thị trường nhằm khuyến khích sự tập trung hoá ở các vùng.. - Khoảng cách (Distance) biểu hiện các chi phí để đến được những nơi có mật độ kinh tế cao nhằm ám chỉ sự di chuyển dễ dàng hoặc khó khăn của hàng hoá, dịch vụ, lao động, vốn, thông tin và ý tưởng. - Thêm nữa, những rào cản do con người tạo ra, kể cả chính sách cũng làm tăng khoảng cách (ví dụ điển hình là các trạm thu phí giao thông. - Ngoài ra, chất lượng cơ sở hạ tầng cùng với phương tiện giao thông sẵn có ảnh hưởng rất nhiều đến khoảng cách kinh tế giữa các địa điểm có cùng khoảng cách tuyệt đối.. - Đối với các nước có nền kinh tế tương đối khép kín, khoảng cách đến các vùng có mật độ cao rất quan trọng đối với sự phát triển của các vùng tụt hậu. - Đối với các quốc gia mở cửa, khoảng cách đến thị trường thế giới quan trọng hơn, do đó vùng biên giới và duyên hải có xu hướng phát triển nhanh.. - Báo cáo khuyến khích các nước thực hiện chính sách mở cửa để thu ngắn khoảng cách. - Do đó, sự chia cắt cần được giải quyết để duy trì sự tiến bộ cho mỗi quốc gia bằng kết hợp cả ba công cụ chính sách đó là thể chế thống nhất, cơ sở hạ tầng kết nối và các cơ chế khuyến khích có mục tiêu.. - Ở phạm vi địa phương, mật độ là yếu tố quan trọng nhất vì khoảng cách thường ngắn và ít sự chia cắt. - Trong phạm vi quốc gia, yếu tố quan trọng nhất lại là khoảng cách đến nơi có mật độ cao vì sự chia cắt trong phạm vi quốc gia thường ít (trừ một số nước). - Điều này giúp các quốc gia xác định các tác lực thị trường chính và những chính sách phù hợp tương ứng với ba cấp độ địa lý.. - Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 cho rằng sự chuyển đổi của ba khía cạnh địa kinh tế trên là then chốt cho sự phát triển và cần được khuyến khích. - Mật độ, khoảng cách và sự chia cắt của một vùng đã thể hiện và minh họa tốt nhất điều kiện tiếp cận thị trường của vùng đó ‑ xác định “ở đâu” hoạt động kinh tế có thể phát triển. - Ba tác lực thị trường: sự tích tụ, di cư và chuyên môn hóa Để hoạch định chính sách vùng trên cơ sở ba yếu tố đã phân tích trên, chính phủ có thể thúc đẩy các tác lực thị trường nhằm tạo ra sự tập trung hoá và giảm sự chênh lệch về mức sống.. - Tính kinh tế nhờ sự tích tụ. - Tính kinh tế nhờ sự tích tụ được tăng cường theo mật độ và suy yếu theo khoảng cách. - Ngoài ba lí do trên, các thành phố cũng muốn thúc đẩy loại hình kinh tế theo qui mô vì các nhà máy đặt ở địa điểm mật độ cao sẽ tận dụng được lợi ích cạnh tranh liên quan đến sự tích tụ.. - Ngoài ra, báo cáo cũng đã đề cập đến một số nước mắc phải nỗi lo sợ vô cớ về đô thị hoá trong quá trình phát triển. - khu vực này mang lại chiếm đến 70%, và sẽ rất vô ích nếu các nhà hoạch định chính sách tốn công để hạn chế việc nhập cư vào đô thị.. - Thông thường trách nhiệm phát triển cơ sở hạ tầng giao cho địa phương, nhưng không phải nguồn lực và năng lực của địa phương lúc nào cũng có. - Bên cạnh đó, các thành phố mới sẽ khó hoạt động tốt nếu không được bố trí gần các thành phố đã phát triển. - Báo cáo khẳng định rằng “Ở đây, thách thức chính sách không phải là giữ chân các hộ gia đình mà là làm cách nào để họ không di chuyển vì các lí do sai lầm” 1 . - Báo cáo cho rằng cần phải ưu tiên cho hai chính sách i) giảm tác động tiêu cực trong ngành vận tải (như tắc nghẽn, khí thải, ô nhiễm, tai nạn. - Ba vấn đề trong chính sách: đô thị hóa, phát triển lãnh thổ và hội nhập vùng. - Ba khía cạnh về không gian ‑ mật độ, khoảng cách và sự chia cắt ‑ cho thấy rõ những thách thức về chính sách ở ba cấp độ địa lý. - Ở các vùng chủ yếu là nông thôn, chính sách cần tạo điều kiện thúc đẩy mật độ. - Ở vùng đã có đô thị hóa, chính sách cần kết hợp thúc đẩy mật độ và giải quyết các vấn đề về khoảng cách do tắt nghẽn gây ra. - Khi đô thị hóa tăng cao, những công cụ chính sách phải thay đổi từ không có mục tiêu về không gian sang có mục tiêu về không gian.. - Trong đó quan trọng nhất là các chính sách về quản lí đất đai. - Vì nếu không có quyền sở hữu rõ ràng về đất đai sẽ rất dễ xảy ra mâu thuẫn trong các chính sách đền bù giải toả. - Mặt khác, chính sách cần ưu tiên phát triển các công trình mới dọc các tuyến giao thông mới được thành lập nhằm giải quyết các vấn đề liên quan tới các khu ổ chuột.. - Vấn đề phát triển lãnh thổ. - Các quốc gia có lực lượng lao động và nguồn vốn lưu động cao, sự cách biệt do khoảng cách giữa các vùng miền cần được giải quyết chủ yếu bằng các chính sách tạo điều kiện cho người dân di cư hướng tới các cơ hội kinh tế. - Đối với vùng tụt hậu có dân số ít và số lượng người nghèo chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ thì các biện pháp tăng cường di dân là cốt lõi trong các chính sách. - Đối với các vùng chậm tăng trưởng có nhiều người nghèo nhưng trở ngại về di chuyển, chính sách cần tăng cường các cơ sở hạ tầng kết nối không gian. - Có ba công cụ chính sách có thể sử dụng để hội nhập vùng và cũng là công cụ hỗ trợ cho sự hội nhập toàn cầu:. - Hợp tác thể chế, chính sách để giải quyết vấn đề cần sự phối hợp trong phạm vi liên vùng/liên quốc gia và thúc đẩy hiệu quả kinh tế nhờ qui mô.. - Dựa trên cách tiếp cận và phân tích mới về khung tranh luận cho chính sách phát triển vùng, chúng tôi bước đầu đưa ra một khung so. - Từ đó có thể lí giải vì sao nhiều chính sách phát triển cho những vùng nghèo trong những năm qua không mang lại nhiều hiệu quả và lãng phí. - Trên cơ sở đó cũng cho thấy nhiều thống kê và các nghiên cứu ở Việt Nam trong nhiều năm qua, cách tiếp cận trong chính sách phát triển vùng thường phân tích theo các hợp phần riêng lẻ như điều kiện tự nhiên, kinh tế ‑ xã hội, cơ sở hạ tầng, thể chế… Trong khi đó, với cách tiếp cận mới của các chuyên gia Ngân hàng thế giới, các hợp phần trên được phân tích một cách tổng hợp và toàn diện dựa trên ba khía cạnh, ba tác lực thị trường và ba vấn đề trong chính sách, tương ứng với ba phạm vi lãnh thổ.. - Mật độ - Mật độ biểu hiện mức độ tập trung của hoạt động kinh tế trên đơn vị diện tích đất (tổng GDP/km²).. - Chính sách chú trọng đến nỗ lực cải thiện dịch vụ công ở nông thôn.. - Tập trung vào chính sách về đô thị hoá.. - Khoảng cách - Khoảng cách biểu hiện các chi phí để đến được những nơi có mật độ kinh tế cao.. - Chính sách chính là tập trung khuyến khích mở cửa và cho phép di cư.. - Chưa quan tâm đến khía cạnh kinh tế và chi phí tinh thần.. - Tập trung chính sách phát triển cơ sở hạ tầng để kết nối.. - Sự chia cắt thường xem xét giữa vùng phát triển và vùng nghèo.. - Các công cụ chính sách thường dàn trải và ít mục tiêu.. - dụng được tính kinh tế nhờ qui mô.. - Các chính sách để hạn chế tính. - “phi kinh tế” do tích tụ là cần thiết.. - Thường xem sự tích tụ dưới khía cạnh “phi kinh tế” do tích tụ mang lại như vấn đề ô nhiễm, tội phạm…. - Các chính sách thường cố gắng để hạn chế nhập cư vào đô thị.. - Thách thức chính sách là làm cách nào để các hộ gia đình không di cư vì lí do thiếu các dịch vụ công.. - Chưa chú trọng đến chính sách tăng cường các dịch vụ công ở nông thôn.. - Chuyên môn hóa - Ưu tiên cho hai chính sách:. - Chú ý nhiều đến phát triển cơ sở hạ tầng.. - Ba vấn đề trong chính sách 7. - Vấn đề đô thị hoá - Chính sách cho đô thị hóa giải. - Quan trọng nhất là các chính sách về quản lí đất đai.. - Các chính sách về quản lí đất đai chưa được chú trọng dẫn đến nhiều mâu thuẫn trong vấn đề đền bù giải tỏa và vấn đề nhà ở giá rẻ cho dân nhập cư.. - Giải quyết vấn đề phát triển lãnh thổ trên cơ sở thể chế, cơ sở hạ tầng kết nối và cơ chế khuyến khích tương ứng với ba khía cạnh mật độ, khoảng cách và sự chia cắt.. - Các chính sách “phi vùng” cũng vô cùng quan trọng.. - Các chính sách phát triển lãnh thổ thường quá chú trọng vào đầu tư cơ sở hạ tầng.. - Các chính sách “phi vùng”. - Hợp tác thể chế, chính sách để giải quyết vấn đề cần sự phối hợp trong phạm vi liên vùng.. - Nhìn lại một số chính sách phát triển vùng ở Việt Nam. - Dựa trên việc so sánh hai cách tiếp cận trên, chúng tôi bước đầu nhìn lại một số chính sách phát triển vùng ở Việt Nam. - Các vấn đề trong cách tiếp cận về chính sách phát triển vùng cần được quan tâm như sau:. - v Theo quan điểm phát triển vùng và các chính sách phát triển vùng ở Việt Nam, vùng nghèo thường được xem là vùng có đông người nghèo sinh sống 1 . - Tuy nhiên, Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 đã chỉ ra rằng vùng nghèo khác với nơi có nhiều người nghèo bởi vì vùng nghèo chưa hẳn đã có nhiều người nghèo sinh sống vì người nghèo có nhiều lí do để di chuyển khỏi nơi nghèo. - v Các chính sách trong hội nhập vùng thường hay chỉ đề cập đến hai cực là thành thị và nông thôn. - Trong nông thôn còn có các làng, xã và trong khu vực thành thị còn có thị trấn, thành phố cấp hai, thành phố lớn, siêu đô thị… Do đó, nếu chỉ đơn giản hoá thành hai cực là nông thôn và thành thị thì các chính sách sẽ không bám sát được sự phân hoá từ vùng nông thôn chuyển tiếp lên thành thị. - Điều này cũng đúng khi xem xét bên trong mỗi đô thị, vì mỗi đô thị đều có sự phân hoá khác nhau từ khu ổ chuột, khu vực còn hoạt động nông nghiệp đến khu vực trung tâm phát triển. - Hồ Chí Minh là một thành phố điển hình thể hiện sự đa dạng của việc chênh lệch mức sống và các chính sách an sinh xã hội bên trong đô thị này 2 . - v Xây dựng các hàng lang phát triển cơ sở hạ tầng để kết nối giữa các vùng với nhau là điều cần thiết trong chiến lược phát triển lãnh thổ của mỗi quốc gia. - Cụ thể khi người dân trong vùng nghèo đối mặt với sự di chuyển khó khăn nhưng có khả năng hội nhập cao, các chính sách cần phát triển cơ sở hạ tầng nhằm tạo thuận lợi cho sự di chuyển.. - Ở những vùng nghèo có sự chia cắt vì nguyên nhân xã hội và chính trị, thì các chính sách phát triển vùng cần có sự phối hợp toàn diện bao gồm thể chế thống nhất, cơ sở hạ tầng kết nối và sự can thiệp có mục tiêu.. - Tóm lại, cách tiếp cận và phân tích chính sách phát triển vùng dựa trên Báo cáo Phát triển Thế giới 2009 của Ngân hàng Thế giới đã gợi mở cho chúng ta suy nghĩ lại về một số chính sách phát triển vùng ở Việt Nam trong thời gian qua.. - [1] 20/05/2003, Cần có chính sách phát triển vùng hợp lý, www.dddn.com.vn/33583ca t81/can‑co‑chinh‑sach‑phat‑trien‑vung‑. - [6] Nguyễn Tiến Dũng (2009), Kinh tế và chính sách phát triển vùng, Nxb Đại học Kinh tế Quốc dân.. - [13] Xuân Linh (20/11/2008), WB: Việt Nam phải có kế hoạch phát triển vùng tốt, http://vietnamnet.vn/chinhtri/2008/11/814593/